坚持问题导向增强监督工作实效性

河南省人大制度理论研究会副会长兼秘书长　戚建庄

对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，是宪法和法律赋予各级人民代表大会常务委员会的一项重要职权。监督法实施十年来，全国各级人大常委会依法履行监督职能，积极探索和实践，不断加强和改进监督工作，在推进依法治国，促进依法行政、公正司法方面，取得了许多新经验新成就。

尤其是党的十八大以来，各级人大监督工作努力克服走过程的弊端，高度重视监督工作的实效性，在年度监督工作选项、听取审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查、组织专题询问和专题调研等方面突出了问题导向。毋庸置疑，坚持问题导向，就能够提高监督工作的针对性，有的放矢地解决问题、化解矛盾，是增强监督工作实效性的重要原则。

一、坚持问题导向增强监督工作实效性，必须围绕经济社会发展大局和民生关注，精准选择监督课题

经济社会的发展稳定是党和国家的工作大局。围绕这个大局，随着形势的发展变化和对发展规律的认识不断深化，党的工作着力点年年都有所不同。党的十八大向全党全国各族人民发出号召：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗。十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标。十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的重大任务。十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，确定了“十三五”时期我国经济社会发展的指导思想、目标任务和重大举措。在党的领导下，国家的各项工作都在有条不紊、富有成效地推进。

人大监督是代表国家和人民进行的最高层次和最具权威性的监督。省级人大常委会要围绕中心服务大局，就要在工作中努力贯彻党的十八大，十八届三中、四中、五中全会精神，并结合省情，抓住事关改革发展稳定全局的重要问题和人民群众普遍关注的热点难点问题，精准选择监督课题，认真行使监督职权，督促和支持“一府两院”依法行政、公正司法。

以河南省人大常委会的监督工作为例，常委会持续深入贯彻监督法和我省实施办法，坚持问题导向，突出重点、体现特色，围绕全省工作大局和重大民生问题，精心选择监督课题：

2014年，围绕促进改革发展开展监督，就加快现代农业科技创新体系建设，听取审议省政府专项工作报告；对城乡规划法、农业技术推广法等法律法规贯彻实施情况进行检查。围绕促进民生改善开展监督，分别听取审议省政府职业技术教育工作、农产品质量安全工作、结核病防治、大气污染防治、人口与计划生育工作情况专项工作报告，并就职业技术教育、农产品质量安全情况开展专题询问。围绕保障公平正义开展监督，分别听取审议省法院、省检察院规范司法行为情况专项工作报告。

2015年，常委会进一步强化对经济工作的监督。听取审议计划、预算、决算、审计报告，着力促进结构调整和转型升级；听取审议郑州航空港经济综合实验区建设情况的报告，对民用运输机场管理条例贯彻情况进行专题调研，推动国家战略规划深入实施；听取审议行政审批制度改革情况的报告，并开展专题询问，切实推动政府简政放权，转变职能，优化服务水平；听取审议我省“三山一滩”扶贫开发情况的报告，开展政府投资建设项目审计条例执法检查，就加强城乡规划管理工作作出决定，保障经济平稳健康发展。

2016年，常委会在监督内容上更加紧扣大局、贴近民生。一是强化对经济运行的监督。听取审议推进先进制造业大省建设、企业国有资产监督管理情况的专项工作报告，就进一步简政放权、优化小微企业发展环境进行专题调研，着力推动供给侧结构性改革，促进经济在新常态下平稳较快增长。着眼于加快农业现代化，听取审议畜牧业发展情况的专项工作报告，开展种子法执法检查。强化对环境保护工作的监督，听取审议上年度省政府环境状况和环境保护目标完成情况的报告，组织实施环境保护法省、市、县三级人大联动执法检查，大力推动绿色可持续发展。二是强化对保障和改善民生的监督。听取审议扶贫开发专项工作报告并组织专题询问，开展义务教育法、消防法、河南省中医条例执法检查，务实有效增进民生福祉。三是强化对司法工作的监督。听取审议省法院关于深化司法公开、促进司法公正情况，省检察院关于预防职务犯罪工作情况的报告，更好地维护社会公平正义。

由于始终把握推动科学发展第一要务，始终坚持把保障和改善民生作为工作的出发点和落脚点，密切联系河南实际，选题精准，常委会监督工作的问题导向更加突出，监督实效更加明显，有力推进了我省经济实现更高水平和更高质量的发展，更好地反映了民意、化解了民忧，推动群众合法诉求得到有效解决，共享改革发展成果。

二、坚持问题导向增强监督工作实效性，必须与时俱进，创新监督工作方式

在社会主义民主法治建设过程中，我国各级人大及其常委会监督工作不断得到改进和加强，取得了巨大的成效，比如，在监督机制上，积极探索完善运用各种监督方式的程序性规定；根据分工，人大常委会及其工作委员会与相关部门加强联系，寻求人大监督和党内监督等各有关方面监督的有效综合运作机制，构建资源共享、协调互动、分工合理、运行高效的监督体系；建立监督公开制度，以公开制约权力；坚持检查的连续性，建立跟踪问效机制；健全执法检查情况通报制度，强化监督反馈机制；等等。这些成效的取得都与坚持问题导向相关联。可以说坚持问题导向，增强监督工作实效性已经成为我国各级人大监督工作的着力点。因此，坚持实事求是的思想路线，与时俱进地创新监督工作方式，自然就成为了摆在我们面前不容忽视的一个重要研究课题。

不少地方人大及其常委会，依据监督法的规定和要求，结合形势的发展，注重改进监督工作机制，加强对行政权、审判权、检察权的制约和监督，采取了许多新举措，积累了不少好的经验。具体来讲，就是在处理好依法监督与坚持党的领导、监督与支持关系的基础上，努力体现五个结合：

一是“点”上监督与“面”上监督相结合。一般情况是常委会会议听取和审议“一府两院”工作情况汇报与发挥代表作用紧密结合，有序地组织人大代表进行民主评议、专项调查和专题视察，进一步丰富监督内容，拓宽监督面，增强监督的整体效能。而今，不少地方人大常委会还着力凝聚监督合力。比如，河南省人大常委会在2013年土壤污染防治监督工作中，省市县三级人大联动，统一部署、上下呼应、梯次推进，各级人大代表积极参与，不断延伸监督的深度和广度，较好地发挥了全省人大的整体优势。2014年，进一步强化对民生和社会事业的监督，就食品安全问题，听取审议省政府专项工作报告，组织开展省市县三级人大联动监督。

二是会议审议与会后督办相结合。会议审议是各级人大常委会行使监督权的基本形式。河南省人大常委会依据监督法的规定，在审议前精心选择议题，组织常委会组成人员深入实际调查研究，掌握第一手资料，使审议做到有理、有据、有的放矢。审议时，常委会组成人员紧扣议题，善于提出有针对性的批评意见，审议质量不断提高。常委会会议后，办公厅以正式文件及时将审议意见送交“一府两院”，并加强对审议意见的跟踪反馈和督促检查，确保人大代表和常委会组成人员提出的意见建议得到有效落实。

三是行使监督权与行使决定权相结合。在监督过程中，对本行政区域内带有根本性、长远性、全局性的重大问题，以及人民群众普遍关心的“热点”“难点”问题，依法作出决定、决议，向被监督机关提出既有定性的又有定量的要求。这种监督结果直接发生法律效力，是增强监督实效的有效途径。比如，河南省人大常委会2015年针对听取专项工作报告和开展执法检查中发现的城乡规划执行不严格、人大监督机制不完善等问题，作出了进一步加强城乡规划监督工作的决定，系统明确了人大在城乡规划编制、修改、实施等方面的监督职责，有力地促进城乡规划法律法规落实。

四是事后监督与过程监督相结合。实践中，有人将人大及其常委会的监督从过程上划分为事前、事中、事后监督，而且强调以“事后监督”为主，这是值得商榷的。事实上，人大监督既包括预防和纠正违法行为，又包括支持和保护合法行为，最终目的是确保宪法、法律得到正确有效贯彻实施。有许多执法行为，如果不提前监督，就无法挽回或者很难挽回损失，事后监督将失去意义。如法院判处死刑的案件、严重污染案件、重大工程建设等，一旦付诸实施，就不可逆转，造成无法弥补的损失。因此，人大的监督要关口前移，加强过程监督，既利国利民，又有利于保护被监督对象。2015年，河南省人大常委会开展政府投资建设项目审计条例执法检查（现场检查的基本上都是在建重点工程项目），推动扩大审计覆盖面，加强跟踪审计力度，促进了公共财政资金安全高效使用。

五是“刚性”监督与“柔性”监督相结合。一般来说，人大及其常委会采取的听取审议专项工作报告、执法检查、质询、撤职或罢免等监督形式，在法律层面上都具有刚性监督的性质。而舆论监督通常称为“柔性”监督。在信息化时代，舆论监督的广度和深度不断扩展，其效果也更加明显。人大及其常委会的各种会议和活动，最终都要向社会公布。因此，刚柔相济，监督的实效性会事半功倍。近年来，河南省人大常委会把“刚性”监督与“柔性”监督有机结合起来，着力完善专题询问组织方式，提高专题询问质量。比如，在常委会组织的历次专题询问中，采用电视、广播、网络同步直播，有的还增加“追问”“自由询问”“网民提问”等环节，分管副省长及相关部门负责人现场接受询问，人民日报、新华社、河南日报、河南电视台等国内主流媒体进行报道，增强了人大监督工作的公开性和透明度，取得了良好社会效果。

三、坚持问题导向增强监督工作实效性，必须提高代表的素质和能力，充分发挥其作用

各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。换句话说，在我国人民代表大会体制内，代表是行使权力的主体。从这个意义上来说，代表的素质和能力，影响和决定各级人民代表大会及其常委会的履职水平。因此，坚持问题导向增强监督工作实效性，必须提高代表的素质和能力，充分发挥其作用。

就提高代表的素质和能力而言，应加强代表任期内的培训工作。通过培训增强大局意识，提升服务大局能力。人大代表是一种国家职务，承担着代表人民管理国家和社会事务的重任，必须切实肩负起使命担当。围绕中心，服务大局是人大工作的落脚点，是人大代表履职的出发点，也是取得履职实效的关键点。比如，“十三五”时期，摆在我们面前的重大历史任务，就是要坚持“四个全面”的战略布局，全力推动经济转型发展和供给侧结构性改革，确保全国人民同步全面建成小康社会。这是国家发展的大局所在，也是人大肩负的重要使命。作为人大代表应当把握国家“十三五”规划纲要和扶贫工作面临的形势、任务，牢固树立“五大发展理念”，找准在全面建成小康社会中的职能定位，不断提升把握人大工作特点和规律的能力、运用法治思维和法治方式的能力、调查研究能力、联系人民群众的能力以及运用信息化手段的能力。只有这样，才能在实际工作中，更好地发挥代表来源广泛、联系群众密切的优势，通过深入细致的调查研究，站在全局的高度发现新问题，提出好建议，有效监督“一府两院”依法行政、公正司法，从而凝聚起推动发展的强大合力。

就充分发挥代表作用而言，应健全完善代表工作制度机制，不断拓展代表履职平台，增强议案办理实效。近年来，河南省人大常委会在这方面作了积极的实践和探索。一是健全代表工作制度机制，着力强化代表履职规范、保障代表知情权，努力为代表依法履职提供比较完善的法制保障。制定关于进一步密切省人大代表与人民群众联系、发挥代表主体作用的若干意见，规范代表小组活动，加强代表与原选举单位联系，促进代表联系群众的制度化、长效化。完善常委会主任、副主任接待代表日制度，落实常委会组成人员联系代表制度，实现了常委会组成人员联系基层代表的全覆盖。健全基层代表参与常委会工作机制，增加代表列席常委会会议人数，努力实现本届内全覆盖。二是规范和开展好闭会期间代表活动，研究制定了关于省十二届人大代表编组及开展活动的意见。邀请代表参加立法调研、执法检查等活动，认真组织全国人大代表、省人大代表专题调研和集中视察，持续推进省人大代表异地视察。代表们就建立南水北调中线水质长效保护机制、军民融合发展、海河流域水环境修复、现代生态农业建设、推进依法行政公正司法、发展新经济形态等提出的意见建议，引起国家有关部门高度重视，为相关顶层设计提供了参考。三是推动议案建议办理工作从“答复型”向“落实型”转变。常委会督促承办单位把办理工作作为接受人民监督、加强改进工作的重要内容，与本职工作一并考虑、一同推进。一是年初召开集中交办会，要求各承办单位把提高办理质量放在更加突出的位置，严格办理责任，确保办理实效。二是选取代表反映集中、事关全局的一批建议进行重点跟踪督办，推动办理工作不断深入。三是组织代表专题视察部分承办单位办理工作，并通报办理情况。四是听取审议省“一府两院”建议办理情况的报告，更加注重办理实效，完善跨年度办理机制，一抓到底。五是试行议案建议网上办理，进一步提高办理效率和透明度。

实践有力地证明，代表素质和能力的不断提高以及主体作用的充分发挥，使监督工作的问题导向和针对性更加突出、实效性更加增强，从而，最大限度地彰显人民代表大会制度的优越性。