充分发挥人大及其常委会职能作用切实增强跟踪监督工作实效

谢增平

跟踪监督是监督工作的重要组成部分,是实施听取和审议专项工作报告、执法检查、专题视察等监督形式后的后续监督。吴邦国委员长2009年4月24日在十一届全国人大常委会第八次会议闭幕会上指出∶“要搞好跟踪监督。跟踪监督是这些年我们推动解决重点难点问题的一个好办法。这是因为,人大确定的重点监督事项,都是一些事关全局而又长期得不到解决的问题,这就需要我们抓住这些重点难点问题,综合运用听取审议专项工作报告、开展执法检查等多种形式,深入开展跟踪监督,督促有关方面抓紧整改,力争取得实实在在的效果”。也可以说,跟踪监督是初次监督之后,为增强监督实效而开展的进一步深入的监督活动。实践证明,跟踪监督,是强化人大及其常委会和“一府两院”责任、增强监督工作实效、推动问题解决的有效方法。

一、跟踪监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权

《宪法》第六十七条规定∶全国人大常委会行使解释宪法,监督宪法的实施;监督国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的工作。第一百零四条规定∶县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作。《监督法》第十四条规定∶“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告”。关于执法检查后的跟踪监督,第二十七条规定∶“必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查”。《河北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》也对省人大常委会对听取和审议专项工作报告后、执法检查结束后,对常委会审议意见的落实情况实施跟踪监督作出了明确规定,并在第三十九条对执法检查后跟踪监督的适用情况和具体程序作了规定。常务委员会在下列情况下,可以根据需要组织跟踪检查∶一是带有全局性、长期性的重大问题;二是执法检查中发现的重大问题;三是承办单位对常务委员会审议意见研究处理和整改不力的。执法检查由执法检查组或者常务委员会委托的人民代表大会相关专门委员会、常务委员会工作机构实施,并向主任会议提出报告,由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。

因此,跟踪监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。

二、当前,跟踪监督中存在的主要问题

近年来,我省各级人大常委会针对本地区“一府两院”常委会审议意见落实不力的问题,普遍开展了跟踪监督活动,促进了审议意见的整改落实、推进了重点难点问题的解决。但也存在一些问题,影响和制约了跟踪监督的实效。

一是重点不够突出。大多数人大常委会在选择跟踪监督议题上,能够围绕中心、突出重点。但在跟踪监督内容上,大多数将常委会审议意见逐项作为跟踪监督的内容,“眉毛胡子一把抓”,削弱了对重点难点问题的监督,影响了跟踪监督的针对性、实效性。二是运用频率不够高。一些人大常委会将审议意见转交“一府两院”研究处理后,此项监督活动便告结束。“一府两院”对审议意见整改落实情况如何,有的只反馈了整改意见或整改措施。对审议意见中提出的问题,是否得到解决,便没有了下文。缺乏问题不解决,监督不停步的斗志和韧劲。三是方法不够灵活。一些人大常委会开展跟踪监督,重复运用初次监督的方式方法比较多,而根据审议意见涉及的重点问题的特点,灵活采取监督手段进行跟踪监督的办法还不够多。四是担当精神不够强。对审议意见中久拖不决的问题,有的地方担心影响与“一府两院”的关系,不敢较真碰硬,存在畏难情绪。大多停留在提出书面意见和建议上,直接影响了人大监督的权威和形象。

三、规范跟踪监督程序

根据《监督法》等有关法律法规和全国人大常委会及地方各级人大常委会开展跟踪监督的实践,开展跟踪监督应当遵循以下程序。

一是准确选择议题。根据《监督法》和河北省实施《监督法》办法精神,跟踪监督议题由人大常委会专门委员会或者常委会工作机构提出建议议题,经主任会议讨论决定。选择议题要坚持围绕中心、突出重点的原则,选择人大常委会在监督活动中发现的或常委会审议意见中提出的,影响和制约本地区改革发展稳定的带有根本性长远性的重大问题,社会普遍关注、人民群众反映强烈的问题作为监督议题。围绕议题,选择群众关注度高、涉及面广、影响度深的牵一发而动全身的突出问题,以及迫切需要解决而又能够操作的具体问题作为跟踪监督的重点内容,通过跟踪监督重点问题的解决,示范和引领其他问题的整改落实。

二是科学制定方案。一般情况下,跟踪监督方案的内容主要包括∶跟踪监督的目的和目标、监督主体和监督对象、监督的重点内容、时间和地点、方式方法、日程安排、责任分工和有关要求等要素。制定方案要坚持“实事求是、明确责任、突出重点、依法有据、增强实效”的原则。比如,某一项工作可能涉及“一府两院”的多个部门,在确定监督对象上,要根据法律法规的规定,各个部门的职责和任务,选择主要责任部门作为监督对象;在时间选择上,要认真分析问题整改的客观条件和时机,科学确定监督时间间隔;在选择方式方法上,要根据监督内容,灵活采取监督方法,做到有的放矢,增强监督的针对性。

三是深入调查研究。调查研究是了解真实情况,掌握第一手资料的关键环节,也是有效实施监督的基础。没有调查研究就没有发言权。只有充分调查研究,才能发现问题、分析原因、找准症结,才能在监督中,直面问题、跟踪问效,增强监督的针对性。要坚持全面检查与个别抽查、明察与暗访相结合,突出问题导向,深入实际、深入现场、深入群众,通过个别走访、召开座谈会、实地察看等形式,倾听基层意见,深入了解情况。必要时,可形成调查研究报告,为开展跟踪监督提供参考、奠定基础。

四是实施跟踪监督。根据《监督法》等法律法规有关规定和各级人大常委监督工作实践,跟踪监督视情采取听取和审议专项工作报告、专题工作评议和述职评议、执法检查、专题视察、专题调研、专题询问、质询、特定问题调查等方式方法进行。要根据整改落实的情况,灵活选择一种或几种监督方式相结合,确保监督到责任部门、监督到要害症结、监督到准确位置。要坚持“监督－落实一再监督一再落实”,实现跟踪监督常态化,持续加大监督力度,不断增强监督实效。

四、增强跟踪监督实效的探索

近年来,全国人大常委会和地方各级人大常委会就同一项议题持续进行跟踪监督,提高了监督水平,增强了监督实效,促进了“一府两院”改进工作,深入推进了重点难点问题的解决。全国人大常委会把“三农”工作作为事关党和国家事业发展全局的重大问题,坚持对“三农”工作中有关农民稳定增收、农田水利建设、粮食安全、耕地保护、土地承包、农村社保、新农村建设、农民专业合作社发展等方面出现的新问题、新情况、新矛盾,通过听取审议报告、执法检查、专题调研、督办建议、专题询问等多种监督形式,及时提出意见和建议,持续推动和督促有关方面认真加以解决。我省人大常委会围绕推动生态文明建设、扶贫开发、美丽乡村建设等中央和省委重大战略决策部署的贯彻落实,灵活采取多种监督形式交叉组合、接力推进,激发了监督活力、推进了监督深度、增强了监督效果。

人大监督是代表国家进行的监督,是最高层次的监督,是具有法律效力的监督。要坚持“围绕中心、突出重点、依法有据、一抓到底”的原则,在跟踪监督主体上,坚持三个结合;在跟踪监督方式方法上,实现三个转变。

坚持三个结合。一是人大常委会跟踪监督与党内监督相结合。党内监督的主体是各级党的委员会和党的纪律检查委员会。监督的对象是党的各级组织和党员领导干部。“一府两院”的组成人员和部门的主要负责人同时也是各级党的组成人员,由人大任命,受人大监督。因此,坚持人大常委会跟踪监督与党内监督相结合,对于强化“一府两院”责任、加强整改落实是十分必要的。对群众意见大、逾期不整改、常委会组成人员对审议意见办理结果不满意的,可由常委会党组向本级党的委员会提出组织处理的意见和建议。

二是人大常委跟踪监督与审计监督相结合。人大监督是最高层次、最具权威的监督,具有宏观性。审计监督是政府内部的自我监督,具有微观性。两者虽然是两个不同层面的监督,但目标是一致的,都是依据相关法律法规,以保障财政预算执行、维护财经秩序、推动经济社会发展为目的,履行各自所承担的职能。因此,人大监督需要审计监督的配合,审计监督也离不开人大监督的支持,二者相互促进,相互作用。一方面,审计监督可以为人大监督提供依据,使人大监督更具有针对性和实效性。另一方面,人大监督可以利用审计监督的资料和成果,促进审计监督成果的转化利用,提升审计监督的层次和水平。因此,要坚持人大常委会跟踪监督与审计监督相结合,促进人大常委会的跟踪监督向专业化、深入化迈进,不断增强跟踪监督的实效。

三是人大常委会跟踪监督与社会舆论监督相结合。宪法和法律规定,各级人大对人民负责,受人民监督。人大常委会行使监督职权,对“一府两院”进行监督,应当把行使职权的情况向人民公开。社会舆论监督,具有公开性、民主性、广泛性的特点。既是对人大常委会开展监督情况的监督,也是对“一府两院”依法行政、公正司法的监督。一方面,人大常委会对社会舆论监督中反映的问题进行跟踪监督,能够监督“一府两院”改进工作,加大解决问题的力度;另一方面,社会舆论监督又能够监督人大常委会依法履行职责的情况,进一步增强人大监督的水平。因此,坚持人大常委会的监督与社会舆论监督相结合,要充分利用电视、报刊、网络、公报、简报等多种媒体,加强对人大常委会监督活动的情况、“一府两院”整改落实的情况的跟踪监督,不断增强跟踪监督的社会化效果。

实现三个转变。由单一方式跟踪监督向多种监督方式交叉并用转变,进一步增强跟踪监督的针对性;由一般性跟踪监督向刚性监督转变,进一步增强跟踪监督的权威性;由一次性跟踪监督向持续接力监督转变,进一步增强跟踪监督的深度,通过“监督—落实—再监督—再落实”,持续加大跟踪监督力度,增强跟踪监督实效。

(作者单位:河北省人大常委会农工委)