充分发挥监督职能作用

宁夏人大工作研究会

监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是人大运用最广泛、最经常的职权。党的十八届三中全会强调，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。习近平总书记指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。这是对人大制度的深刻诠释，也是对人大监督职权的深刻定位。监督法实施10年来，自治区人大及其常委会立足本职，始终坚持从维护法律尊严和最广大人民的根本利益出发，坚持人大不直接解决具体问题，但依法推动问题得到解决的理念，紧紧围绕事关全区改革发展稳定大局、经济社会发展中的重大问题、社会及人民群众普遍关心的难点热点问题，综合运用监督方式、创新监督方法，切实加强对“一府两院”的监督检查，有效促进了“一府两院”依法行政和公正司法，不断推动全区全面深化改革重大任务落实，扎实推进民生改善，确保法律法规正确有效实施，为推动自治区经济社会发展作出了积极贡献。

一、立足服务全局，强化重大决策部署落实的监督

人大监督工作的重要职能就是把党的意图通过人大的法律程序成为国家意志，推动中央和同级党委重大决策部署得到落实。多年来，自治区人大及其常委会主动融入到自治区党委的中心工作，紧紧围绕自治区党委关于“两区”建设、全区百万贫困人口扶贫攻坚、沿黄经济区战略部署、营造“两优”发展环境、空间发展战略规划、全面深化改革、产业转型升级和丝绸之路经济带建设等重点领域及重大决策部署，深入开展监督检查和专题调研，分析运行中的突出问题，提出有针对性的意见建议，适时作出决议决定，推动党委重大决策部署的贯彻落实，充分发挥地方国家权力机关的职能作用，全面推动自治区党委确定的“四个宁夏”建设，使一些困扰宁夏多年的经济社会发展、改革、对外开放等根本问题得以解决，不仅让全区人民收益，很多方面在西北乃至全国都发挥了先行先试的示范作用。例如，实施宁夏空间发展战略规划，是自治区党委十一届三次全会提出的重要战略决策。自治区人大常委会主动作为，勇于承担，按照“把宁夏作为一个大城市规划建设”的思路，统筹产业发展和城镇布局，坚持突出地方特色、管用有效的原则，加强沟通协调，到市、县（区）视察调研和座谈，广泛征求意见，自治区十一届人大四次会议通过自治区空间发展战略规划。2016年，中央深改领导小组将宁夏确定为“多规合一”试点省区，为推动这项改革顺利开展，常委会对空间发展战略规划条例实施情况进行检查，提出要以试点为抓手，推动我区全面深化改革，加快建立结构合理、分工明确、功能互补、产城融合、生态文明的空间格局，形成可复制、能推广的空间规划“宁夏经验”。自治区第十一次党代会明确提出，到2020年，初步实现宁夏与全国同步进入全面小康社会的奋斗目标。要实现这个奋斗目标，35万生态移民工程和65万贫困群众脱贫致富是两个关键环节。自治区人大常委会深入调研，发现问题，提出意见，作出了关于自治区县域之间生态移民涉及土地有关问题的决定和关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定，有力地推动了这两项重大工程的实施。

二、立足推动发展方式转变，强化对经济运行的监督

宁夏是经济欠发达地区。近年来，经济下行压力大、经济发展速度放缓、产业结构调整步伐减慢，面对严峻的局面，自治区出台了一系列应对措施，推动全区经济提质增效。自治区人大常委会也及时跟进，对全区经济发展情况深入全面调研，不断加强对经济领域和预算决算的监督检查力度，紧紧围绕全区重大经济问题、推进财税体制、国有资产等重点领域改革，对计划执行、国有资产监督管理、地方金融机构产业转型升级等工作开展集中视察。特别是开展地方债务、部门预算监督工作，通过建立与审计部门的沟通协调机制，将人大部门预算监督工作与经济责任审计及部门预算执行审计对接，注重审计结果落实的运用，促进预决算的科学化和精细化。并强化审查结果整改的跟踪落实，督促政府及有关部门及时纠正和处理，对没有落实到位的盯住不放，对屡查屡犯的问题，依法督促政府监察、审计等部门该通报的通报，该追究责任的追究责任。例如，从2014年开始，自治区人大常委会探索以部门预算为抓手，对自治区农牧厅、经信委开展了部门预算全程跟踪监督工作，通过“解剖麻雀”掌握实情，以小见大，以点带面，截至2016年扩大到了教育、民政、农牧等6个政府部门，进一步强化了部门预算审查监督工作实效，推进政府预决算审查监督由程序性向实质性转变。2016年，我们还围绕“开放宁夏”建设中宁夏企业“走出去”这个主题，历时半年时间，先后召开7次座谈会，分赴区外和有关国家深入调研，并听取审议政府专项工作报告，要求坚持问题导向，真正融入国家“一带一路”发展战略，以企业“走出去”引领“开放宁夏”建设，推动宁夏经济社会转型进入新阶段。结合第十届中美旅游领导高峰会议和全国全域旅游推进会的契机，听取审议全区旅游业发展情况的报告，要求深度整合旅游资源，大胆探索发展新路子，切实推进全区旅游产业优化升级。

三、立足人民群众共享改革发展成果，强化民生领域的监督

“治国有常，利民为本。”人大及其常委会是代表人民在行使国家权力，人大监督就是要维护广大人民群众的根本利益，推动人民群众关心的问题得到解决。近年来，自治区人大及其常委会不断加强对重大民生问题的监督，紧紧围绕全区生态移民、教育、就业、住房、物价、医疗、社保、食品安全、交通安全等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，听取审议专项工作报告，开展集中视察或专题调研，加大监督力度，推动“一府两院”解决有关问题，努力使广大人民群众共享改革发展成果。从自治区十届人大二次会议开始，将民生计划报告列入每年的人民代表大会议程审查批准。为了更好地促进民生计划的实施开展，2015年常委会分管领导带队赴外省区考察学习并多次与政府办公厅座谈沟通，进一步改进民生计划框架体系，拓宽重要民生实事征集渠道，完善重要民生实事推进机制，加强对重要民生实事项目的监督，加大重要民生实事宣传力度，有效推动了民生实事工作的落实，推进了民生计划的制度化、法制化。常委会还高度重视扶贫攻坚工程，并将这项工作作为“民生计划宁夏行”活动的主题，开展集中视察，听取审议专项工作报告，进行满意度测评，推动政府完善扶贫攻坚工作机制，千方百计增强贫困地区的自身“造血功能”，实现精准扶贫，良性循环。缺水是宁夏中南部地区群众生产生活面临的最为直接、最为实际的难题，也是导致这个地区长期贫困的主要因素。抓住“水”就抓住了重大民生问题的“牛鼻子”。自治区人大常委会连续多年督办中南部城乡饮水安全工程建议，这项工程已建成使用，结束了宁夏中南部地区110.8万居民祖祖辈辈缺水吃和吃苦咸水的历史。由李建华主任督办的中部干旱带和贫困地区水源工程建设的建议，十一届人大常委会第28次会议听取和审议了办理情况的报告，办理单位和当地党委政府高度重视，人民群众积极配合，工程进展顺利。目前，7座水库全部开工，已建成1座。

四、立足增强监督实效，探索创新监督方式

近年来，自治区人大常委会将执法检查、集中视察、专题调研相结合，人大监督、舆论监督和社会监督相结合，把听取汇报与随机抽查、统计调查相结合起，听取审议专项报告、满意度测评、专题询问相结合，依法推动问题得到解决。改进完善专题询问工作。常委会认真梳理专题询问问题。通过实地走访、网络调查、群众问卷调查、征求视察组成员意见等多种形式征集议题，切实把社会关注的、老百姓期待的、迫切需要解决的问题提出来。在总结以往经验的基础上，对询问工作程序进行了创新和改进。即把由分组审议政府工作报告后再进行询问，改为先进行专题询问再结合视察和询问对自治区政府工作报告进行审议，使在专题询问时没有发言机会的常委会组成人员，在审议阶段充分发表意见。从专题询问的过程和结果两个方面来看，都达到了预期效果和目的。建立完善审议意见交办制度。每次常委会结束后10个工作日内，面对面向“一府两院”交办审议意见，并由人大相关委员会跟踪督办，直至问题得到解决，提高了监督工作实效，推动具体问题解决。搭建监督平台。借鉴“中华环保世纪行”的经验，搭建了“宁夏环保世纪行”“安全发展宁夏行”“民生计划宁夏行”监督平台，通过每年确定不同的主题，推动事关人民群众切身利益问题得到解决。满意度测评，每年挑选多个“一府两院”专项工作报告进行满意度测评，并将测评结果向有关方面反馈和通报。

五、完善地方人大监督职能的建议及对策

监督法实施10年来，地方人大监督工作取得了显著成效。宁夏人大及其常委会通过依法监督，有力地促进了全区经济社会发展、民主法制建设，有力地推动了民生得到进一步改善。但由于种种原因，人大在行使监督过程中还存在监督主体素质不够高、法定监督方式运用不够灵活、监督实效不够强、对任命的国家工作人员依法履职情况监督薄弱等一些不容忽视的问题。

一是要增强人大主动监督意识。地方人大及其常委会要充分认识到抓监督是本职，不抓是失职，抓不好是不称职的理念，进一步增强监督工作的主动性、积极性，不为反对而反对，有针对性的提出意见建议。明确人大监督最根本和更重要的是促进“一府两院”的工作；最终目的是，推动改进工作，更好地解决人民群众关心的问题。这是在具体工作中必须坚持的重要原则。在开展监督工作中，要针对存在的突出问题敢于较真，凡属于人大及其常委会职权范围内的事、关乎群众切身利益的重大事项，人大及其常委会都要理直气壮地开展监督，坚持一抓到底，向人民负责，做到有位不越位。牢固树立“法律至上”观念，改变以往“政府需要什么就支持什么”，把监督工作侧重于对“一府两院”的支持配合上，“害怕监督、不敢监督”的错误观念。要进一步增强人大监督的主人翁意识和代表人民行使职权的使命感和责任感，时刻以人民的利益为重，把宪法和法律赋予的职权履行到位，真正做到有位、有威、有为。

二是要加强人大监督法制化建设。人大监督包括法律监督、工作监督和人事监督三大部分内容。人大及其常委会行使监督权，主要通过听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、审查规范性文件、罢免和撤职、质询、对法律的实施情况进行检查、组织特定问题调查委员会等形式。监督法2007年1月1日虽然已经出台，但是对人大监督工作的程序和操作比较原则，特别是对人大常委会任命的“一府两院”工作人员的监督以及刚性监督手段如何运用没有明确规定，在一定程度上限定了人大对“一府两院”的监督范围。建议在条件成熟的情况下，全国人大常委会将监督法的修订列入议事日程，对监督法存在的问题进行修改和完善，使其更加完善和方便操作。宁夏人大常委会也应该结合本地实际情况，提早研究制定宁夏回族自治区实施监督法办法，进一步对人大常委会法定监督方式程序及运用进行细化，以及对质询、撤销、罢免等刚性监督方式使用进行规定，以及对国家工作人员的监督、重点问题的调查处置等进行明确，使人大监督有法可循、有规可依。

三是要运用好法定监督方法，创新监督方式。不断丰富和完善人大监督形式，是强化监督职能的内在要求和主要表现。因此，既要重视运用法定的常规性的监督方式，又要大胆实践，用于探索适应新形势发展需要的监督形式和手段，使之更好地为人大行使监督权服务。用足用好法定监督工作方法。要把敢于监督和善于监督结合起来，把全面监督和重点监督结合起来，凡是法定监督范围内的问题，要敢问、敢管、敢查，既要综合运用执法检查、集中视察、专题调研等柔性监督形式，还要敢于运用询问、质询、特定问题调查、撤销、罢免等刚性手段，切实加强重点监督、跟踪监督和公开监督，不断加大监督力度，提高监督实效。要强化监督结果的跟踪落实，对没有落实到位的盯住不放，对屡查屡犯的问题，依法督促政府监察、审计等部门该通报的通报，该追究责任的追究责任。对“一府两院”工作中出现的问题，要敢于监督，对严重失职造成失误的事件，要善于去问责。对关乎民生民权等一些重大问题，还要与运用重大事项决定权等结合起来去解决，要把法律赋予的各项职权用活、用足、用到位。创新探索新的监督方式方法。要积极探索和实践增强监督实效的新手段、新方法，不断提高依法监督的能力。要把法律监督与工作监督结合起来，把监督事与监督人结合起来，把事前、事中和事后监督结合起来，把权力监督与群众监督、舆论监督结合起来，把代表监督与常委会的监督结合起来。严格执行督办制度，组织人大代表或由工作委员会负责定期或不定期地对“一府两院”办理落实情况进行检查，通过检查，对落实得好的给予肯定，对执行不力的要督促限期执行，确保代表和群众“不白说”，使民主真正落到实处。