充分发挥检察建议在民行检察监督中的作用

山东省乐陵市检察院副检察长　胡宗勇

在民行检察工作中，我们坚持以提请抗诉为主，以检察建议为辅的工作思路，针对人民法院在民事、行政诉讼中出现的问题和案件判决、裁定、调解存在的错误，及时、准确地向法院发出书面或口头检察建议，不仅加强了法检两院的相互协调、配合和沟通，又节约了司法资源，缩短了再审周期，进一步扩大了民行检察监督的范围，达到了监督纠错的目的，维护了司法权威和司法公正，收到了良好的法律效果和社会效果。今年1～9月份，先后发出民行检察建议15件，其中通过再审程序已改判11件，正在审理4件。在民事、行政诉讼中实行检察建议，其主要做法是:

一、探索民行检察新途径，检察建议提上议事日程

我们在民事行政诉讼检察监督实践中体会到，作为民行检察监督一般手段的抗诉工作，从一个申诉案件的建议提请抗诉、提请抗诉到提出抗诉再到法院改判，往往需要几个月、一年甚至更长的时间，其办案周期长、见效慢、诉讼成本高，而且对执行、调解、先予执行、诉讼保全等领域，都很难达到监督功效。同时，申诉人急于寻求公正的心情不能满足，甚至由于不能在短时间内纠正错误判决而引发上访事件。如何打破阻碍民行检察工作发展的这一瓶颈，我院在民行检察工作中积极探索，认为通过检察建议开展监督方式，可以缩短办案周期，提高办案效率。为此，经多次主动与法院协商，并于今年年初，与市法院召开了以民事审判监督为内容的联席会议，双方共同学习讨论了《山东省高级人民法院山东省人民检察院、关于进一步加强工作协调的规定》，就进一步加强两院民事审判监督的工作协调交换了意见，对通过检察建议方式开展民事审判监督中达成了一致意见。一是检察院提出检察建议的范围、条件、原则，按照“两高”的有关规定执行;二是法院审监庭直接受理检察院的检察建议，编号并立卷审查，在受理三个月内对检察建议是否采纳以书面形式回复检察院;三是对法院未采纳的个案检察建议，检察院认为建议正确的，可以通过抗诉形式启动再审，没有新情况不得重复建议;四是法院采纳了检察建议再审后，再审裁定书和再审判决书应送交检察院存卷。

二、按照建议案件范围，积极开展检察监督

为使检察建议发挥最佳社会效果，增强可操作性，分为五种情况开展检察建议监督。一是对于明显违反诉讼程序的民行申诉案件，直接明了地提出检察建议。这类案件法院裁判明显不公，如果提请抗诉后由于办案时间较长，则往往会引起矛盾激化，因此，为了及时化解矛盾，便利诉讼，针对诉讼程序中存在的问题向法院发出检察建议，促使法院自行再审纠正。如乐陵市商业局饮食服务公司与被申诉人乐陵市天力建筑工程有限公司拖欠建筑工程款纠纷一案，按照双方当事人合同中的约定，在履行合同中产生争议时向德州市仲裁委员会提请仲裁。乐陵市商业局饮食服务公司在法院首次开庭前也提交了仲裁协议，在这种情况下人民法院应当驳回起诉，而法院直接受理显然存在着程序违法。饮食服务公司提出申诉后，我们及时与法院进行了沟通，通过检察建议启动再审，经检法办案人员的共同努力，双方当事人自愿达成了调解。二是对于确有错误的调解书，提出建议。根据现行《民事诉讼法》规定，调解书不属检察机关的抗诉范围。对此，通过有针对性地向法院发出检察建议的方式进行监督。三是对确有错误的财产保全和先予执行的裁定，明确提出建议。这类裁定提请抗诉后，法院往往以无法律根据为由予以驳回。因此，对确有错误的财产保全和先予执行裁定，采用检察建议的方式，明确提出错误所在。如杨某某以德州市东郊二建公司的名义，起诉滕州市第五建筑安装公司、乐陵市亚星木业有限公司拖欠楼房工程款，并追加申请人张某某、王某某为第三人。诉讼过程中，杨某某又以德州市东郊二建公司的名义，申请法院查封第三人张某某、王某某正在建设中的楼房(亚星木业3#楼)，乐陵市法院做出了查封该楼的裁定，使该楼房无法继续施工。第三人张某某、王某某不服该财产保全裁定向乐陵市检察院提出申诉。我院经审查发现，杨某某是假借德州市东郊二建公司的名义实施的一系列无效的民事行为，该案诉讼主体存在着错误，检察干警从法律监督的角度出发，及时与市法院进行了沟通，提出了检察建议，法院采纳后启动再审程序，撤销了该财产保全，避免了因财产保全对当事人造成损失的扩大。四是对暂缓执行的案件，及时提出建议。在司法实践中，从检察机关申诉受理到提起抗诉，特别是建议提请抗诉，要经过市级或省级检察院以致到高级人民法院，环节多、时间长，这期间可能导致一个错误的生效判决、裁定予以执行既成事实，进而造成案件再审改判后执行回转困难的被动局面，不利于抗诉案件的办理。对此，该院采取向法院发检察建议，要求法院暂缓执行，有效解决了此类的问题。如乐陵市林产品经销公司与被申诉人夏津县水利建筑安装公司工程款纠纷一案，林产品公司应夏津县水利建筑安装公司施工队要求为其垫付建筑材料款28000元，二审法院认定无效，另行偿付水利建筑安装公司28000元。而该纠纷案起诉前，水利建筑安装公司拖欠建筑材料经营商刘某某建材款纠纷案中，一审法院已认定林产品公司为夏津县水利建筑安装公司垫付建筑材料款28000元合法有效，并且该判决生效后业已履行，因此，前后两个判决存在着矛盾。我院在提出建议提请抗诉后，同时向法院提出了暂缓执行的检察建议，从而避免执行后回转的困难，有力地支持了抗诉案件的办理。五是对法院在民事、行政审判中存在的一些违法问题，随时提出检察建议。针对法院在审判中违反程序法，但不影响实体判决的情况、在执行活动中超范围扣押被执行人财产以及乱扣押、冻结案外人财产等问题，采取发检察建议的方式予以监督。如审判人员不具备法官资格而进行审理工作的，一经发现就迅速向法院提出纠正建议。

三、规范办案程序，提高建议质量

为了使检察建议效力最大限度的发挥，完善了民行检察建议办案制度。一是规范提出建议程序。为使检察建议理由充分、恰当、适用法律准确，对提出检察建议的程序不断加以规范。规定提出检察建议必须经过立案、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长审批程序。制定民行案件检察建议程序流程图，建立了科学、严密的操作规程。二是规范研究决定程序。对每起提出检察建议的案件，由办案人提出意见，民行部门集体讨论研究;对有争议的重大问题，提交检察委员会讨论决定，必要时主动向上级院业务部门请示汇报，听取上级院的指导意见。三是实行审理公开。特别是对一些涉及当事人较多、案情较为复杂的申诉案件，提出检察建议之前，采取提前召集双方当事人面对面“开箱”方式，发挥谁主张、谁举证原则，让当事人双方充分发表各自意见，摆出支持自己意见的证据，在充分听取各方意见的基础上，对每一细节加以分析和研究，力求把案件搞准，把检察建议提准。办案程序的规范化既保证了提出的检察建议质量，既得到审判机关的尊重，又体现了执法监督的严肃性。

四、灵活运用多种形式，讲究建议实效

在开展民行检察建议工作中，注意从办案的社会效果出发，有针对性地采取多种形式适时提出，遵循了“先口头后书面”的原则。一是口头形式建议。对法院在审判活动中的一些轻微违法活动以及程序上的违法但并不影响实体的行为，大都灵活采用了口头建议形式;二是书面形式建议。对法院在审判活动中具有一定严重性的问题及可能引起法院再审程序启动的，一般采取与法院审判监督庭协商，形成共识后采取书面形式发出检察建议。同时，为使检察建议被法院接受和落到实处，不断加强三个层面的沟通。一是加强检法两长之间的沟通。对重大有影响的案件，特别是涉及全市政治稳定、影响经济发展大局的案件，检法两长及时沟通，顺利启动再审和改判程序。如本市兴隆商贸城与邸某某侵权纠纷案中，法院根据物价部门的鉴定，判定兴隆商贸城的兴建造成了邸某某住宅楼的贬值，赔偿原告邸某某的住宅楼损失24311元，兴隆商贸城不服向乐陵市检察院提出申诉。该院经调查了解到，兴隆商贸城工程项目是按照城建规划许可兴建的工程，是乐陵市优化投资环境后，吸引外商投资开发的大型房地产项目，为促进商品流通，扩大作为冀鲁小商品集散地的影响起着龙头作用。此案标的虽然不大，但关系到该市优化投资环境、建立良好市场经济秩序的工作大局。检察长与法院院长对此案及时做了沟通，达成共识后，顺利地通过检察建议启动了再审改判，增强了外商投资支持经济建设的信心。二是分管检察长与法院分管院长之间的沟通。在开展检察建议监督的日常工作中，对遇到的认识上的分歧、监督中的阻力、配合中的困难，分管检察长与分管院长及时沟通，共同研究，统一思想，达成共识。三是民行检察部门负责人与法院有关部门负责人的沟通。民行检察部门负责人，在每发一份检察建议之前都主动与法院审监庭同志协商，并达成一致意见的同时，还做到了两个方面的沟通。其一，与原审法庭的沟通，针对发现和存在的问题进行交流，达成初步认识;其二，与法院审监部门的沟通，达到再审程序启动的目的。由于不仅加强了检法两之间的协调与配合，而且与原审法庭、审监庭两部门都注重了协调沟通，使法院内部审判庭之间的协调与配合也得到加强，保证了检察建议启动再审的顺利进行。