充分发挥人大常委会的职能作用依法保障农村改革发展稳步推进

李广恩

我省是个农业大省,“三农”问题事关全面建成小康社会的全局。“小康不小康,关键看老乡”。解决好“三农”问题,既要靠政策的扶持和促进,更要靠法治的规范和保障。结合人大农业和农村工作实践,围绕贯彻落实中央和省委关于加大农村改革创新力度、加快现代农业建设的决策部署,就充分发挥人大常委会在推进现代农业发展中的职能作用,依法保障农村改革发展稳步推进问题进行了专题调研。现将有关情况报告如下∶

一、围绕确保国家粮食安全,依法推动粮食生产持续健康稳定发展

习近平总书记指出,我国是人口众多的大国,解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。加强农业和农村工作,第一位的是解决粮食问题。手中有粮,心里不慌。只要粮食不出大的问题,中国的事就稳得住。中央农村工作会议把抓好粮食生产作为农业农村工作的首要任务,确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略,重申了确保谷物基本自给、口粮绝对安全的底线。着重强调,中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上,我们的饭碗应该主要装中国粮。事实说明,一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全自主权,进而才能掌控经济社会发展这个大局。

我国是一个有13亿人口的发展中大国,保障国家粮食安全是一个永恒的课题,任何时候这根弦都不能松。尽管这些年粮食生产连年增产,但仍赶不上需求的快速增长和结构的不断变化,产需缺口不断加大,进口持续增加,我国粮食安全的基础仍不稳固。从2011年开始,我国成为小麦、大米、玉米等农产品净进口国。2013年谷物进口量为1400多万吨。从我省情况看,2014年粮食总产为672亿斤,又是一个丰收年。但应该清醒地看到,受土地资源条件约束,我省扩大粮食种植面积的空间非常有限;随着工业化、城镇化迅速推进,耕地保护难度越来越大,耕地“非农化”“非粮化”的趋势明显;由于种粮比较效益较低,目前流转的土地多数是粮田,而流转后仍然种粮的不多;而且粮食总产基数越高,增产的难度也就越大。

作为全国13个粮食主产省之一,我省肩负着保障国家粮食安全的重要职责。尽管粮食生产实现“十一连增”,但稳定发展粮食生产的基础依然脆弱,保障粮食供给的压力丝毫没有减轻,确保国家粮食安全的任务依然艰巨。要落实国家粮食安全战略,稳定发展粮食生产,就要充分发挥人大常委会职能作用,监督和支持政府及有关部门,认真贯彻落实《农业法》《土地管理法》《基本农田保护条例》的要求,落实粮食生产责任,坚持农业基础地位不动摇,肩负国家粮食安全责任不动摇,不断增强粮食综合生产能力,提高粮食发展的稳定性。一是依法保护好耕地,严守耕地红线。耕地是粮食生产的命根子,保障国家粮食安全的根本在耕地,农民可以“非农化”,但耕地不能“非农化”,要坚守“耕地红线”的底线,确保现有耕地面积基本稳定,依法推动各级政府实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,落实耕地保护责任制,加大耕地保护力度,坚守耕地红线不动摇,保持现有耕地数量和质量基本稳定。二是加大种粮扶持力度,让农民种粮有利可图。依法推动强农惠农富农政策落实力度,健全完善粮食生产扶持政策法规,充分调动和保护“两个积极性”,让农民种粮有利可图,让主产区抓粮有积极性。要改革完善农业补贴制度,扩大补贴总量,探索形成农业补贴与粮食生产挂钩机制,新增补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业倾斜,让多生产粮食者多得补贴,鼓励农民多种粮、多打粮。三是强化农业科技支撑,为粮食生产插上科技的翅膀。要以解决地少水缺的资源环境约束为导向,以促进农业节本增效为着力点,以发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业为基本要求,依法推动各级政府组织开展重大科技攻关,加快农业科技成果转化应用,集成推广节本增效和防灾减灾技术,解决好农业科技推广“最后一公里”问题,促进粮食生产稳步发展,不断提高粮食生产的科技贡献率。

二、围绕坚持和完善农村基本经营制度,依法维护农民土地承包经营权益

土地是农民的生存之本、发展之基,是农民的命根子。农村土地问题不仅是经济问题,更是政治问题、社会稳定问题。习近平总书记指出,农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策,首要的就是坚持农村基本经营制度。农村土地属于农民集体所有,这是农村最大的制度。农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包,其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。守住农村政策的底线,就是农村土地农民集体所有,坚持家庭经营,土地承包关系长久不变。

目前,随着农村分工分业发展和大量农民进城务工,相当一部分承包土地的农户不种地了,土地承包经营权流转的农户越来越多,使土地承包权主体同经营权主体发生分离,这是当前农业生产关系变化的新趋势。近年来,我省农村土地承包经营权流转步伐加快,到2015年6月底,全省土地流转面积2078万亩,占家庭承包耕地面积的25%;其中20亩以上的规模经营1474万亩,占流转总面积的71%。但是应清醒地看到,在土地流转中也存在一些不容忽视的问题。有的地方片面追求流转规模和比例,靠行政命令下指标、定任务,违背了农民意愿;有的土地流转存在求多、求快的倾向,超越了当地农村劳动力转移的速度;有的盲目吸引投资,以行政手段推动土地大规模向工商资本集中,且长期租赁和经营农户承包地,出现与农民争利和土地“非农化”“非粮化”现象;有的征地规模过大,不尊重农民意愿,补偿标准太低,对失地农民没有妥善安置。这些问题如果解决得不好,将损害农民利益,妨碍现代农业发展,影响农村稳定。

对坚持和完善农村基本经营制度,中央农村工作会议提出了明确要求,强调不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。贯彻落实中央和省委农村工作会议精神,坚持和完善农村基本经营制度,要求我们充分发挥人大常委会的职能作用,通过开展执法检查、听取审议专项工作报告等方式,监督和支持政府及有关部门,认真贯彻实施《农村土地承包法》和《河北省农村土地承包条例》,坚守农村政策的底线,稳妥推进农村土地制度改革,依法维护农民的土地承包经营权益。一是要切实做到“三个坚持”。即∶坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的“魂”。进行农村土地制度改革,其底线就是不能把农村土地集体所有制改垮了。坚持家庭承包经营基础性地位。这是坚持农村基本经营制度的根本。不论承包经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。坚持稳定土地承包关系。这是维护农民土地承包经营权的关键。只有稳定土地承包关系并长久不变,才能让农民吃上“定心丸”。二是要依法规范土地流转。要把握好放活经营权的度,守住土地流转的底线,始终坚持依法自愿有偿原则,不得损害农民权益,不得改变土地用途,不得破坏农业综合生产能力。土地承包经营权流转,要坚持与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应,把选择权交给农民,不强制流转,不限制流转。三是要完善土地承包经营权权能,赋予农民更多财产权利。认真贯彻落实党的十八届三中全会决定,在农民对承包地占有、使用、收益、流转权能基础上,赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能;允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营;探索承包土地经营权向金融机构抵押融资的有效办法,促进承包农户财产性收入的增加。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业流转,发展适度规模经营,更好地激发家庭经营的活力,加快构建新型农业经营体系。

三、围绕农产品和食品质量安全,依法确保人民群众“舌尖上的安全”

民以食为天,食以安为先。农产品、食品质量安全是全社会关注的热点。习近平总书记指出,食品安全关系人民群众身体健康,关系中华民族未来。食品安全社会关注度高,一旦出问题,很容易引起公众恐慌,甚至酿成群体性事件。能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的重大考验。中央农村工作会议把农产品质量和食品安全放在重要位置来谋划和部署,提出要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保广大人民群众“舌尖上的安全”。充分体现了中央对农产品和食品质量安全的高度重视,充分反映了人民群众对农产品和食品质量安全的迫切要求。

食品安全的源头在农产品,基础在农业。抓食品安全,必须首先把农产品质量抓好。这些年来,各级政府下了很大气力抓农产品质量安全工作,取得了一定成效。我省农产品质量安全形势总体平稳、逐步向好,有效保障了农产品有效供给,满足了消费者需求。但应清醒地看到,我省农产品质量安全的基础仍然比较脆弱,农业组织化程度低,农业标准化难度大,农产品生产规模小、散、乱的状况尚未根本改变,农产品质量安全隐患明显存在;农产品质量安全监管机制还没有完全建立起来,我省实施《农产品质量安全法》配套法规至今未能出台。因此,农产品质量安全形势不容乐观,保障农产品质量安全的任务十分艰巨。

确保农产品质量安全,是建设现代农业的重要任务。我们要从维护人民群众根本利益、促进农业和农村经济可持续发展出发,充分发挥人大常委会职能作用,加大对《农产品质量安全法》执法监督力度,监督和支持政府及有关部门,加强农产品质量安全执法监管工作,坚持“产出来”和“管出来”两手硬,执法监管和标准化生产两手抓,切实落实“四个最严”要求,努力提高农产品质量安全水平。一是依法落实农产品质量安全属地管理责任。积极推动各级政府对本地区农产品质量安全负总责,并纳入政府绩效考核范围,落实监管责任,健全完善农产品和食品质量安全监管工作衔接机制,从源头上保障农产品质量安全,提高监管工作有效性。二是依法健全农产品质量全程监管机制。坚决贯彻实施《农产品质量安全法》,强化关键节点监管,按照农产品生产经营链条,对产地环境管理、农业投入品监管、生产过程监控、包装标识、市场准入等作出制度性规定,实现“从农田到餐桌”的全程监管,有效提升农产品质量安全水平。三是大力推进农业标准化生产。树立绿色生产、优质安全的理念,推进农业专业化、标准化、规模化、集约化发展,加强农业标准化示范县、园艺作物标准园、畜禽养殖和水产健康养殖标准化示范场建设;加强对种养大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型经营主体的扶持和服务,发挥其在农业标准化中的示范引领作用,积极发展优质安全农产品品牌;发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品、地理标志农产品,为消费者提供更多更好的优质农产品。四是积极推进农产品质量安全立法工作。充分发挥人大常委会在立法工作中的主导作用,探索委托第三方研究起草我省实施《农产品质量安全法》办法(草案),在立法条件基本成熟基础上,争取早日提请省人大常委会审议。

四、围绕解决“谁来种地”问题,加快培育新型农业经营主体和新型职业农民队伍

随着工业化、城镇化、信息化的发展,农村劳动力加快向非农产业和城镇转移,农业兼业化、农民老龄化、农村空心化日益严重,农村“谁来种地”问题日益突出。据有关部门统计,目前农业从业人员中50岁以上的比重已超过40%。同老龄化一并出现的还有农业从业人员女性化和低文化程度化。出去打工的不愿回乡干农业,留在农村的不安心搞农业,这种现象比较普遍。长此以往,再过若干年,谁来种地?如果不及时解决这个问题,农业后继乏人问题将更加严重。习近平总书记从战略和全局出发,高度关注农村“谁来种地”问题,围绕“解决好人的问题”作出了重要指示。他强调,农村经济社会发展,说到底,关键在人。没有人,没有劳动力,粮食安全谈不上,现代农业谈不上,新农村建设也谈不上,还会影响传统农耕文化保护和传承。“谁来种地”这个问题,说到底,是愿不愿意种地、会不会种地、什么人来种地、怎样种地的问题。核心是要解决好人的问题,要通过富裕农民、提高农民、扶持农民,让农业经营有效益,让农业成为有奔头的产业,让农民成为体面的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。中央的这一决策部署,对我省农业农村发展和整个经济社会发展将会产生深远影响。

当前,解决好“谁来种地”问题,已成为我们所面临的一个迫切需要解决的问题。我们要从深化农村改革、推进现代农业建设、加快构建新型农业经营体系出发,充分发挥人大常委会职能作用,把加快培育新型农业经营主体和新型职业农民作为一项重大战略任务来抓,以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点,建立政策机制,加大培养培训力度,为农业现代化建设和农业可持续发展提供人才保障。一是做大做强农业,通过提升效益富裕农民。坚持家庭经营的基础性地位,创新农业经营方式,加快发展专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体,提高种地集约经营、规模经营、社会化服务水平,做大做强农业,提高农业效益,促进农民增收致富。积极引导农村土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营,解决部分农民家庭无人种地问题。同时重视普通农户生产发展,千方百计增加农民务农收入,吸引新生代农民留在农村、投身农业。二是提高农民素质,培养造就新型农民队伍。要把培育新型职业农民作为解决“谁来种地”问题的重大举措来抓,加大农业职业教育和培训力度,把培养青年农民纳入实用人才培养计划,鼓励大中专院校特别是农业院校毕业生到农村经营农业。三是强化政府对农业支持保护。全面贯彻落实党的强农惠农富农政策,建立健全“三农”投入稳定增长机制;深化农村金融改革创新,强化农村金融服务“三农”职责,推动农村金融向“三农”倾斜、金融服务向“三农”覆盖。要加大对新型农业经营主体扶持力度,大力发展农业社会化服务组织,建立健全“花钱买服务”机制,逐步形成多层次、多元化的农业社会化服务体系,加快现代农业建设步伐,促进农业和农村经济可持续发展,为建设经济强省、美丽河北作出新的贡献。

(作者单位:河北省人大常委会农工委)