北京市人大常委会监督工作情况

北京市人大常委会研究室　黄石松

北京市人大常委会2008年提出，开展监督必须符合人大监督工作的性质和特点，做“该做、能做、有用、有效”的事。近年来，在监督内容上，以预算监督和司法监督为重点，围绕预算执行和绩效、司法公平和公正，深化对国家权力运行、公共资源配置的监督。在监督方向上，围绕养老、农村医疗、食品安全、污水、大气、交通、环境等保障和改善民生及城市病治理等问题，以监督促改革，推动重点难点问题破题上路。在监督目标上，努力保证、支持和督促“一府两院”依法行政、公正司法、切实维护人民群众的合法权益。在监督方式上，探索听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、专题询问等多种监督形式的综合运用，提高监督工作实效。

一、深化对监督工作的认识

监督法实施后，市人大常委会的监督工作进入了一个依法规范的新阶段。2009年，市委第四次人大工作会议明确人大监督工作的性质和特点是，人大及其常委会的监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是在党的领导下，以人大统一行使国家权力为前提，人大与“一府两院”统一工作目标基础上的监督。监督的目的是确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。通过近几年的实践探索，我们对监督工作这一性质和特点的认识越来越深刻。

二、突出监督工作重点

人大监督的核心不是简单地监督人，也不是简单监督事，而是监督国家机关权力的运行。人大监督既要发现问题，更要发现问题背后产生的原因。常委会抓住预算绩效监督和加强对诉讼活动的监督两个重点，持续监督不断线，不出成效不松弦。

（一）通过预算绩效监督，建立健全科学、民主的预算管理制度

2008年以来，常委会提出了“一个目标、三个结合”的预算绩效监督思路，围绕建立科学、民主的财政预算管理制度，依法有效行使监督职权，确保财政资金的正确投向、规范运行和使用效益的目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来，支持和督促政府逐步建立科学、民主、依法的财政预算制度和管理制度。

至今，预算监督工作一直按照这个思路在逐步推进。一是支持督促市政府审计部门和财政部门开展绩效审计和绩效管理。二是推动市政府建立预算绩效管理制度，为此市政府制定了一个意见、两个方案，并在三个部门先行试点。三是推动市政府预算、决算和“三公”经费公开，公开预决算的部门数量越来越多。四是推动市政府从健全大额专项资金的管理制度入手，深化预算管理体制的改革。五是加强全口径预算决算的审查监督。根据党的十八大关于加强对政府全口径预算、决算审查监督的要求，市十四届人大二次会议在审查公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的基础上，首次审查了社会保险基金预算，基本实现了人大对政府全口径预算的审查监督。

2016年，常委会把近年来探索实践的经验和做法，通过修订《北京市预算审查监督条例》加以固化，上升为法规。并首次听取和审议市政府关于审计查出问题整改落实情况的报告，常委会着眼于深化审计制度改革、健全国家审计制度，把发现问题、分析原因、问题整改和制度改革有机统一起来，促进形成审查问题、问题整改、行政问责、审计分析、制度建设有机衔接的完整工作链条。市政府高度重视，制定了关于进一步加强审计整改工作的意见，积极建立审计整改联动、督促检查、对账销号、移送处理等长效机制。

这种监督的关键是用发挥政府内部的审计机制，用绩效审计的结果倒逼预算制度的完善，把审计部门固有的监督职能激活，并使其具有长期效益。

（二）以推动检察院依法履行诉讼监督职能为突破点，监督司法权的正确行使

2008年，市十三届人大常委会第六次会议通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，决议以维护法制权威、促进公正司法、提高司法效率为目标，明确要求人民检察院把依法行使法律监督职能放在更加突出的地位，全面强化立案监督、侦查监督、审判监督以及刑罚执行和监管活动监督，为检察院加大司法监督的力度注入了活力和效力，也使人大司法监督工作找到了新的路径。常委会围绕决议的贯彻落实，连续8年分别听取“两院”商事审判、刑事审判、加强刑事诉讼监督工作、加强民事行政检察监督工作等相关方面的专项工作报告，同步推进市检察院的诉讼监督工作和市法院的审判管理工作。

通过努力，人大监督和司法体制的制约监督机制以及各司法机关的内部监督共同发挥作用，已经形成了一些制度成果。一是“两院”加强制度建设，不断完善诉讼监督的制度体系。二是加强了检察机关与其他机关的配合。三是常委会进行的探索和实践得到了最高人民检察院、最高人民法院和全国人大有关机构的关注和肯定，全国其他省级人大常委会陆续作出类似的决议，在全国产生了积极的示范效应。

2017年，市人大常委会将听取和审议“两院”关于深化司法体制改革工作情况的专项工作报告，是对多年坚持加强诉讼监督的盘点，也以此为抓手推动中央司法体制改革部署的贯彻落实。

三、增强监督工作实效

近些年，大家感到监督工作越来越难，难就难在当前面临的任务很多是难啃的“硬骨头”，改革任务难、把握规律难、凝聚共识难、形成合力难、取得实效难。常委会迎难而上，充分发挥人民代表大会制度优势，通过立法引领推动改革，通过执法检查等监督工作规范保障改革，推动一些重点难点问题破题上路。

要破解难题，必须以法治思维和改革方式，监督促进政府转变行政运行方式、资源配置方式和社会治理体制机制，建立公共治理的体制机制。核心是正确处理好政府、市场、社会、公民之间的关系。

2015年，市人代会通过了《北京市居家养老服务条例》，常委会当年就开展了执法检查。2016年又将居家养老服务条例执法检查与“贯彻落实条例，加强居家养老服务体系和制度建设”议案办理工作相结合，同步推动开展监督。常委会把对本市居家养老服务条例实施情况进行检查的过程作为破解难题、深化改革的过程。常委会紧扣法规作出的顶层设计和主要制度安排，推动养老服务从福利性质和行政供给的方式向政府主导的专业化、社会化服务转变，推进“政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家的社会合作型”居家养老服务新模式，实现首都特色居家养老服务体系建设破题上路。

2016年，全民健身条例立法。常委会立法之初就明确了一些核心问题：法规不是行政法而是社会法的定位；全民健身的主体是公民；要摒弃政府主管、主办的行政体制，而实行政府主导的公共治理体制；要针对性破解制约全民健身开展的主要问题。立法工作和改革工作有机地统一，同时也与监督工作有效衔接。

2017年，市人代会通过这项法规，常委会就把对这项法规的检查纳入了监督工作计划，将对全民健身条例和北京市全民健身条例实施情况进行检查并开展专题询问。从而及时有效地推进以人民健康为中心，以基层为重点，“政府主导、公民主体、社会主办、单位支持、市场参与、共建共享”的公共治理框架的建立，通过监督工作保障支持群众性全民健身组织发展等一系列具体制度措施的落实。

现在，“立良法、促善治、求实效”已成为北京市人大常委会上上下下的共识，成为依法履职的一个原则，一个立法、监督工作的核心价值观。