北京市村民自治工作中的情况和问题

北京市村民自治工作中的情况和问题^[1]

今年5月下旬，我们到北京市朝阳区就村民委员会的有关问题进行了调查。分别同区人大、区民政科、区农村工作办和高碑店乡、大屯乡、崔各庄乡、双桥农场5个乡的乡长进行了座谈。尔后，又深入到高碑店(近郊)和楼梓庄(远郊)2个乡，同乡党委、乡政府、乡集体经济组织，以及7个村的村干部(包括党组织、村委会、集体经济组织的干部)，3个村民小组长等人分别进行了座谈讨论和个别访问。

1985年10月，北京市制定了《村民委员会暂行组织条例》(以下简称《条例》)。《条例》规定，村民委员会是群众性自治组织，乡政府对村委会实行指导关系。从颁布《条例》近两年的实践看，北京市朝阳区处理村民委员会同乡政府、村党支部、村集体经济组织的关系中，主要存在如下一些问题。

一、村委会与乡政府的关系

《条例》规定，乡政府与村委会是指导关系，但实际都是领导关系。村委会的性质与它承担的任务不相适应，村委会实质起着一级基层政权组织的作用。现在，乡对村委会实行领导，主要通过下列两种方式:

1.乡党委、乡政府直接给村委会布置工作，并通过考核手段督促村干部去完成。现在，乡政府有什么工作，村委会就有什么工作。经常性的如计划生育、文明村建设、土地管理、民政工作、交通车辆管理等，一般有14、15项。还有临时性工作，如打狗、献血、灭鼠、打扫卫生等。村委会常常忙于应付乡里布置的工作，而乡里几乎所有的工作，都得靠村委会这条“腿”去完成。

乡党委、乡政府为了使村委会完成它所布置的任务，把所有需要村里完成的任务都定出指标，并标上分数，按责任制落实到村党支部、村委会和集体经济组织负责人头上，并且每月对布置的任务进行检查考评，年终乡政府按村干部完成任务指标所得分数，决定他们的工资数额。这样，近郊的村干部年工资约三四千元，乡政府还能决定对完成任务好的村干部每年给予一二千元的奖金。对临时任务，如打扫卫生，当时评比，当时奖励。先进村一般每次给一二百元。所以，有的村干部自己也说:“我们是拿乡里的钱，帮乡里干活，乡里布置什么，我们就做什么。”

2.乡党委、乡政府掌握着村委会主任的选举和调换权。按《条例》规定，村委会干部由村民直接选举产生。但是，乡党委、乡政府通过村党支部提出村委会主任的候选人，或者在村民提出候选人后报乡党委、乡政府批准时，由乡里掌握让谁当选，不让谁当选。乡党委和乡政府平常调换村委会主任的情况也不少。例如，楼梓庄乡有8个村委会，从1984年建村委会，到今年5月换届选举期间，楼梓庄的村委会主任换了3任，马各庄村换了2任，高安屯村换了4任，沙窝村换了1任，黎各庄村换了3任，皮村换了2任，曹各庄村换了1任，东窑村换了1任。村委会主任在任时间最短的不到3个月。调换的原因，有的是党支部书记和村委会主任不团结；有的是村委会主任不好好干或犯了错误；有的是村委会主任能力不强或年龄偏大；还有的是村委会主任改任党支部书记或其他职务等。由于乡里能经常调换村委会主任，由村民选举产生的村委会主任，实质变成由乡党委和乡政府任命了。

造成乡实际领导村委会的原因，村干部们分析有以下几点:(1)长期的“政社合一”形成了行政领导、行政命令的习惯。在农村，这种习惯势力不是短时期能改变的。(2)农村工作长期靠政策，不靠法律，法制很不健全。北京市的村民自治条例颁布了两年，但很多乡、村干部都不知道村民委员会作为自治组织到底应干什么。(3)乡政府现在承担着一些必须靠强有力的行政手段去推行的任务，如计划生育等。

因此，不少乡村干部认为，村委会在法律上可以规定为自治组织，但要真正改变乡与村之间实际存在的领导关系需要很长时间，村委会在目前情况下不协助乡政府工作是办不到的。

二、村委会与村党支部的关系

北京市朝阳区农村按照中央党政分开、政企分开的原则规定，在乡一级都建立了党、政、企三套班子。村里设村委会和村经济组织，加上党支部，也是三套班子。但实质上是村党支部书记当家，所以，村里大小事情都由村党支部决定，村委会和集体经济组织执行。这样，村委会实际上成了村党支部领导下的执行机构。它表现在:朝阳区有70%的村委会主任由党支部副书记兼任，在党内“自然”要服从书记；干部群众观念上还是党政不分，认为书记是“一把手”，村委会主任是“二把手”或“三把手”；村里在规定村干部的工资待遇上，也分为三等，书记享受一等，村委会主任享受二等或三等。由于村里仍然是书记说了算，所以，村委会很难自觉、独立地办理自治事务。有的村委会也制定办理自治事务的计划，但工作上没有自主权，经济上又没有钱，花钱要找书记或经济组织的经理去批，有些事想办也办不成。

造成上述情况的原因有:(1)农村中干部群众一般都把党在农村的领导具体化在党委书记和党支部书记头上，认为书记掌权能解决实际问题。(2)乡里(包括有的乡政府)布置任务和检查工作时，也都习惯于找村支部书记去开会、汇报，出了问题也唯书记是问。(3)各级领导在配备干部时，一般把资格较老、较能干的干部安排当书记，因而形成了实际上以书记为中心的地位。(4)在村一级，是“上面千条线，下面一根针”，什么事都往村里穿，工作职责想分也分不开。目前这种体制，形式上好像党、政、企分开了，实质上还是少数几个人一把抓。

三、村委会与村经济组织的关系

由于紧靠北京城区，朝阳区农村的乡、村经济比较发达，根据政企分开的原则，普遍设立了与村委会平行的集体经济组织，叫农工商联合分公司，属于乡农工商联合总公司。由于乡、村企业发达，造成了村经济组织的实际地位高于村委会的状况，所以人们往往把公司经理称为“二把手”，称村委会主任为“三把手”。在待遇上，公司经理拿二等工资，村委会主任享受三等工资。村委会兴办公益事业需要花钱、派工，都得请公司经理批准。若两家关系好，村委会的事就好办一些，若两家关系不好，村委会的事就难办。造成村经济组织地位高于村委会的原因之一是，在建立村委会时，原来生产大队的领导班子变成了公司领导班子，而村委会的班子则由原大队文书、妇女主任等人组成。

不少乡、村干部反映，自从政企分开后，农村的一些关系仍没有理顺。乡里出现了两个政府:一个管行政的乡长，一个管经济的乡长。村里也类似。本来政企分开的目的是要减少对企业的行政干涉，让企业成为经济实体，自主发展。可是，现在乡、村里的公司搞得政府不像政府，经济组织不像经济组织，实质上它们仍是企业的上一级管理机构，与原来政府管理企业的方式差不多。

关于如何处理村委会和集体经济组织的关系，有的同志不同意让村委会把经济工作管起来，理由是:(1)现在上级要求政企分开，让企业有更多的自主权，如果让乡、村把生产、企业管起来，会使行政干涉大多，回到原来的老路上去。(2)在经济发达的地方，企业生产事务复杂，村委会兼管经济会有困难如企业横向联合打破村的地域范围，那就不好管了。另一些同志认为，村民自治应包括经济事务自治，如果自治组织不管发展经济，就会对群众没有吸引力。加上自治需要经济实力，一切自治事务没有钱办不起来，所以，村委会应当管理经济。至于村委会如何管理经济，有人主张，在经济不发达、村工副业少的地方，村委会可设一个专管生产的村委会副主任，或者村委会与经济组织搞两块牌子一套人马。在经济发达。村办工副业多的村，可在村委会下设经济管理委员会，主要协调生产，提供产前、产后服务。

总之，村干部认为，如何处理村委会同党支部及经济组织的关系问题，直接影响到村委会自治组织的建设，是个需要认真研究的问题。

【注释】

[1]原载《全国人大常委会办公厅研究室材料》(1987)第25号，附件一。
1987年村民委员会组织法立法时，因要实行村民自治制度引起很多人的反对，彭真委员长要求研究室进行调研，向常委会提交报告，我所在的常委会研究室政治组接受了这一任务，在1987年5月到10月，我们就村民委员会组织法的立法问题，先后到北京郊区、黑龙江省、四川省、江苏省的十几个县区、二十多个乡镇以及几十个村民委员会进行了调查，同各级人大、政府、民政等有关部门的同志举行了多次座谈，写出了《村民委员会调查的几个问题》的综合报告和四个调查报告。在我们调查组内部对建立村民自治制度也有不同认识，所以由我们政治组组长执笔写的两份调查报告和综合报告都不赞成村民自治立法。我执笔的这份报告对村民自治可否没有表明态度，北京没有提供我支持村民自治的足够证据，只是客观介绍情况。但在我执笔的另一份报告中则明确表明村民自治是可行的。