村民自治工作法实施方案

社会治理法治化要解决的任务是治理理念、方法和保障的法治化问题。

1.社会治理法治化含义

法治是市场经济下社会治理的基本途径。近年来，党和政府特别注重依法治国的配套措施，提出了一系列的战略设想。十八届三中全会确定，我国社会治理贯彻系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的方法，而其中依法治国是我国社会主义现代化建设的基本方略。党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出推进基层社会治理法治化。

从社会管理法治化向社会治理法治化转变。“无论应对何种社会问题，法治将是唯一的治理路径选择，即在国家与社会生活的方方面面践行社会管理法治化。社会管理法治化要求将法治精神、法治原则与法治手段贯穿于社会管理过程的始终。法治应当具有‘三位一体’的特性，即法治是现代社会的治理方式、法治是现代人的生活方式、法治是现代人的思维方式。”^[54]因而，社会治理法治化就是在依法治国的总原则下，社会治理要依照相关法律和制度进行。法治化不仅需要治理方式的依法办事，而且要求执行法律的主体有法律理念，同时要在整个过程中体现法律精神。这就要求社会治理各类主体在遵守法律规定、尊重法治精神、遵循法制逻辑的前提下，坚持以法治精神来引领社会治理，以法治思维来谋划社会治理，以法律规范来实施社会治理，以法治标准来评价社会治理，以法治秩序的实现作为社会治理的目标，最终在法制轨道实现社会良治。

农村社区社会治理法治化同一般社区的社会治理法治化的差异就在于“村规民约”成为社会治理法治化的基本内容。村规民约是长期以来形成的社会性规范，这种规范对村民以外的人起不到作用，但是在村民之间起到很好的规范、协调作用，这有利于社会主义市场经济下人与人的良好关系的形成。现代村规民约作为村民自治的制度化、规范化形式，是依照法治精神，适应村民于自治要求，由共居于同一村落的村民在生产、生活中根据风俗和现实共同约定、共信共行的自我约束规范的总和。它不是法律规范，而是一种自治规范，是介于法律与道德之间的“准法”规范，具有自治性、合法性、契约性、自律性、乡土性、地域性和一定的强制性。^[55]

同西方社会治理法治化相比，我们在社会治理过程中，提出了适合自己特色的社会治理理论，在推进社会治理法治过程中需要与德治相结合。法治是社会治理的基本途径，但是法治不能解决社会中的所有问题。由于文化等方面的差异，我国公民在日常生活中难以像西方公民那样通过诉讼来解决矛盾，而是采取信访的方式，这就是调解存在于社会治理中的必要条件。司法调解、行政调解、人民调解的作用各有侧重，特别是人民调解在解决基层社会问题和矛盾时发挥了重要的作用。法治与德治的结合需要在社会治理中发挥榜样的作用，在社会生活和社交往的过程中，树立良好的德治榜样，通过道德模范的引领作用，树立新社会的风尚，不断推进社会建设，这样就可以将法治与德治相结合，在社会治理中发挥各自的积极作用。

农村基层社会治理法治化是我国社会治理法治化的重要基础。由于农村文明仍处在工业化社会的前期，因而，农村社会治理法治化建设任重而道远。

2.浦东合庆镇基层社会治理法治化建设^[56]

合庆镇位于浦东新区东北部，区域面积41.97平方千米，总人口136484人，常住人口56513人，来沪人员79871人，下辖29个行政村、6个居民区，属于典型的城乡二元结构。

改革开放以来，合庆镇经济社会发生了深刻的转型，群众的思维方式、生活方式和个体诉求发生着深刻变化：以前重物质，现在要权利；以前求温饱，现在盼环保；以前怕麻烦，现在想参与；以前保自身，现在求公平。因而在公民诉求与现行体制机制之间产生了诸多的张力，社会转型时期社情、民情悄然发生了新变化，对传统的基层工作提出了新挑战。

镇党委积极应对不断增多的新的社会问题和社会矛盾。首先，镇党委从群众最关心的问题入手，了解农村的基层群众反映最迫切的问题。2007年以来，镇党委坚持每年深入全镇各村（居）、企业进行调研，梳理归纳出群众最关心就业、住房、医疗、合作医疗报销额度、教育质量、养老金提高、公共卫生、文化设施建设、环境保护、工资及收入水平等10个问题；群众最担忧社会治安、集体资产监管、动拆迁政策前后不一致、环境污染得不到有效控制、征而未迁和迁而未征、外来人口管理、农民建房、粮差补贴较低、食品安全、物价上涨等10个问题；群众最不满意的个别干部行为不检点、怕干部处事不公平、反映问题得不到及时解决、侵犯老百姓利益与维权不力、民主作风不够与有些事情暗箱操作、违法用地和违章建筑处理不力或处理欠公平公正、对群众的承诺失信于民、物业管理不到位、原则与规则的随意性、外来人口增多影响居民的生活质量等10个问题。找到问题，就是找到了方向。

其次，在分析问题的基础上成立相关指导机构、形成有效指导路径。为解决基层社会问题，2010年6月镇党委组织成立镇级“1＋1＋X”村民自治工作指导小组，主要负责指导、规范、组织和协调村民自治的试点工作，明确村民自治主体必须是村民，村民自治的内容必须有效，村民自治的程序必须合法、合规、合理、合乎乡情。按照先行试点、面上推开、深化完善的整体工作安排，2011年1月，在8个村前期试点实践探索的基础上，全镇各村正式推行“1＋1＋X”工作法，通过优化村民自治机制，保障和强化群众主体地位，密切和融洽党群干群关系。浦东新区合庆镇党委以“有法依法、有规依规、无法无规、村民自治”为基本理念，以尊重和实现村民在村级事务管理中的主体地位为出发点和落脚点，积极探索“1＋1＋X”工作法。所谓“1＋1＋X”，第一个“1”，即党组织的领导；第二个“1”，即村民自治章程，是村民自治的基础性、指导性文件；“X”，即若干实施细则，是村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的办事规则。

最后，运用民主的方式，构建村民依法治理的机制。着眼于创新社会治理方式、优化社会治理机制，不断推动社会管理向社会治理转变，合庆镇“1＋1＋X”工作法把党委领导、政府主导与社会自我调节、村居民自治良性互动有机结合起来，把依法管理与民主管理有机结合起来，有效打开了基层社会治理的新局面。

村规民约是一种“软法”，^[57]但是它却是规范村民行为的重要依据，是推进基层社会治理法治化的重要依据。现代村规民约作为村民自治的制度化、规范化形式，是依照法治精神，适应村民自治要求，由共居同一村落的村民在生产、生活中根据风俗和现实共同约定、共信共行的自我约束规范的总和。它不是法律规范，而是一种自治规范，是介于法律与道德之间的“准法”规范，具有自治性、合法性、契约性、自律性、乡土性、地域性和一定的强制性。^[58]合庆镇的29个村中，现在村村有一本这样的“村规民约”即被村民称为“草根宪法”的《村民自治章程及实施细则》，它统一明确议事和组织规则，并明确规定村民自治的范围、机制、程序以及村民的权利与义务。一是实现村内事务“一事一规”。合庆镇党委全面梳理一系列“政策法规之外，道德情理之中”的村级事务，结合全镇普遍情况与各村实际，发动各村制定《村民自治章程及实施细则》。二是保证村民群众“真信真用”。按照“尊重民意、维护民权、通俗易懂、切实有效”的方针，对于村里哪些事情应该列入自治项目、列入以后如何处理等问题，各村在《村民自治章程及实施细则》的制定过程中分层分类召开党支部会议、村委会议、村民代表会议、党员会议、老干部会议、企业家座谈会，了解村情民意、听取群众意见。在章程及实施细则初稿形成后，再把征求意见稿发到每家每户，并召开村民代表会议收集群众意见。之后，各村党组织书记相继主持召开村民会议和村民代表会议，将章程及细则逐条宣读、解释后进行表决。三是确保制度规定“合理合适”。合庆镇制定的章程和细则具有高度开放性、灵活性，在遵从“成熟一项完善一项”的原则下，可随着经济社会的发展变化而不断调整适应。

2010年试点以来，合庆镇党委注重扩大基层民主、激活村民群众主动参与意识，围绕村情民知、村事民决、村务民督、村绩民评等关键环节形成机制，有效保证了村民知情权、参与权、表达权、监督权的落实。一是做到村情民知。合庆镇党委决定首先从“亮家底”做起，由镇人大作出决议，聘请第三方独立审计机构对村级集体财产和村“两委”班子成员进行审计，结果向村民公开，让村情村务晒在阳光底下。同时，通过村党组织书记岗位互换、聘请独立的村级财务顾问，进一步确保村级财务公开。现在，在原有村务公开工作基础上，各村公开的内容和方式都逐渐走上了规范化制度化轨道。二是做实村事民决。按照村级事务的大小先后、轻重缓急，各村基本建立起了“遇小事照细则执行、遇重要的事按章程办理、遇急事找村民代表商议解决、遇大事由村民代表大会决定”的议事决事规则。尤其是在涉及村庄改造、土地管理、征地安置、收支预算等重大事项方面，不再由村干部“拍脑袋”，而必须通过“四议两公开”工作程序后才能推行。三是做强村务民督。通过村民代表会议的推选，普遍组建成立村务监督委员会和民主理财小组，各由5—7人组成，明确规定村干部及其配偶、直系亲属不得担任小组成员。四是做好村绩民评。合庆镇在实施村民自治工作中，确定由村民代表、党员代表和企业代表组成考评小组，对村“两委”以及“两委”干部开展年终评议，并将考评结果与年终奖惩直接挂钩。

“1＋1＋X”自治机制建立推广之后，更为关键的就是保证机制正常运转、切实发挥可持续性作用。合庆镇党委用“机制”保障“机制”，很好地避免了自治机制的空转或失灵。一是改进和革新村级管理体系。在镇党委政府的领导下，建立镇→村党组织、村委会→村干部→村民小组长、党员、村民代表→家庭户的垂直联动体系，规定每一层级的职责及绩效考核机制。通过建立明确的议事规则，推动村民代表会议的真正实体化运作。二是创新建立村综合管理考核制度。2008年，合庆镇探索建立村综合管理考核制度，对各村工作情况、服务群众情况进行考核并予奖励，按得分高低评定红旗单位、先进单位和优胜单位，据此“以奖代补”，给予50—80万不等的经济奖励。6年来，奖励到村的财政资金累计有1.3亿元左右，增加了村级集体经济的实力，也极大地增强了广大干部的工作积极性和主动性。三是补充和完善一系列工作机制。实施“四议两公开”议事规则，明确规定年度工作目标任务、收（支）预（决）算、10万以上集体投资项目、拆借资金、5万以上集体资产处置、集体企业改制、村民各类补贴福利发放、村建设规划以及其他重大事项，必须走“四议两公开”程序；完善“星级家庭”创建制度，将村民自治章程和实施细则的导向型、约束性内容细化成创建指标；建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，把联系服务群众作为一项日常性工作固化下来。同时，通过加大宣传力度、党员干部带头示范、刚性纪律约束，从自律、他律层面确保各项制度的执行落实。

从近年来不断深化的实践来看，“1＋1＋X”工作法赢得了群众的信任，赢得了干部的赞同，赢得了公开公平公正的良好氛围。

一是进一步打通了党群干群关系。“1＋1＋X”工作法初步解决了长期以来村民自治中存在的操作性不够、透明度不清、制衡性不强等问题，打通了当前社会治理、党群关系出现的一些“淤积点”。对群众来说，有了有效的诉求表达渠道，知道村务管什么、知道村官做什么、知道村财怎么样支配。涉及群众利益的大小问题以及事关民生民本的公共事项，因为章程和细则的明确规定得到了落实和保障，村民切身感受到自己的利益得到了保护，普遍反映现在“村里的事情越来越明了，得到的实惠也越来越多了”。对村干部来说，虽说制度约束使自己原有的权力削弱，但适应在监督下履职、阳光下干事的新要求后，村干部也表示认可和支持村务管理的不断规范化和制度化。有位村干部说：“现在干事情敞亮了，该怎么办就怎么办。以前很纠结，帮了张家李家有意见，帮了李家张家有意见，现在该帮谁不帮谁一目了然，清清爽爽。”过去经常引发农村社会矛盾纠纷的几大难题，如资产管理及处置、农民建房审批、违法建筑处理、征地安置处理等，也由于“1＋1＋X”工作法的推进得到妥善处置和化解，受到群众的一致好评和拥护。现在，村民不再见了村干部就指指点点，村干部也不再见了老百姓就躲躲闪闪。与2010年相比，2011年的全镇信访人（次）下降39.5%，集访人（次）下降46%，信访总量减少35%；与2011年同期相比，2012年的信访人（次）下降13.5%，集访人（次）下降34.2%，信访总量减少26.5%；2013年与2012年同比信访总量又下降了7%。

二是进一步推动了基层民主发展。以往村民自治推进成效有限，关键在于纳入村民自治的往往是一些鸡毛蒜皮的“小事”，村民缺乏积极性和内动力，表现为消极参与甚至不屑参与。而“1＋1＋X”工作法强调村民作为主体的参与和担当，明确所有与村民切身利益相关的事项都由自己来定，放弃参与就等于放弃自己的民主权利。这就为广大村民参与村级民主决策、民主管理、民主监督找到了有效途径，也有力增强了村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的意识和能力。从各村推进“1＋1＋X”工作法后的情况来看，村民中关心和参与村务工作的人越来越多了，村民参与村务管理的热情越来越高了，村民也越来越珍惜自己的民主权利了。如某村召开村民代表会议对评选“星级家庭”中的“三星”家庭条件进行决议时，有村民对其中有一条“将私房出租给来沪人员实施一票否决”表示不认同，他认为“不能对私有财产使用予以限制”，表决时他弃权并提出异议。村委会经过研究后，认为他言之有理，于是主动提议修正这一条款，最后经村民代表大会通过。

三是进一步提升了村“两委”班子的公信力。在“1＋1＋X”工作法的规约下，村“两委”干部的工作责任心、事业心、积极性、主动性大大增强了，工作作风全面好转。“1＋1＋X”工作法实施当年，群众对村（居）主要干部工作测评的平均满意率为99%，比2010年提高了11.4个百分点。2011年3—5月，合庆镇以公推直选方式进行基层党组织换届选举，35个村（居）委的23个党支部中有13个支部书记全票当选，平均得票率超过97%，28个村、6个居委换届选举全部成功。2012年8月13日结束的第十次村居委换届选举中，参选率高达99.5%，在新候选人达到41.5%的情况下，一次成功率为82.9%，同比提高9.4%。同时，“1＋1＋X”工作法作为一味“催化剂”，还有力推动了村“两委”干部的工作方式方法更灵活，办事效率更高，工作能力更强。

合庆镇创新探索的“1＋1＋X”工作法，是解决长期以来基层群众自治中透明度不高、操作性不够、制衡性不强等问题的一项重要尝试，也是新时期加强和创新社会治理的一条宝贵经验，是农村基层社会治理法治化的重要成果，值得在广大的农村进一步推广。

3.“1＋1＋X”工作法的推广

浦东先行先试就是要形成“浦东能突破、全市能推广、全国能借鉴”经验。浦东基层社会创造的“1＋1＋X”工作法就是结合实际情况探索出来的基层社会治理经验。2014年8月，浦东新区区委召开“推广‘1＋1＋X’工作法、深化村民自治工作”动员大会。区委动员大会后，浦东共有106个村进入扩大试点范围。2014年10月31日，浦东新区北蔡镇召开推广“1＋1＋X”工作法、深化村民自治工作大会，^[59]动员部署并进行培训。2015年，浦东新区“1＋1＋X”工作法在全区24个镇、365个村推广。2015年8月，航头镇鹤鸣村村务监督委员会揭牌，“1＋1＋X”工作法已在全镇13个村推开。^[60]这意味这一工作法逐步得到了推广、落实。

推广“1＋1＋X”工作法后，社会治理效果明显。总结浦东新区各镇推广基层社会治理法治化的典型模式后，得出的基本结论是信访矛盾明显减少，干群关系逐步和谐，集体资产有效增值，管理中的许多难题都得到有效化解，人民的法治意识普遍增强。在推广过程中，还形成了很多好思路、好做法。浦东新区书院镇针对各村的特点、热点、难点和薄弱点进行指导，已经基本形成“村民有事不找干部、找制度”的良好氛围。宣桥镇在三灶和新安两个村通过“三炼”工作法，即“初炼”、“提炼”、“精炼”抓准问题，将村民最迫切解决的如三违查处、私房出租管理、村民住房建设等突出问题先行试点，制定出《章程》和《细则》。北蔡镇形成了“民主提事、民主议事、民主理事、民主决事、民主监事、民主评事”的“六民六步法”机制，成为村居自治中的重要操作规范。这些镇的基层社会治理法治化的“1＋1＋X”工作法的实行时间还不长，还需要进一步结合实际，不断创新发展，寻找适合自己模式的路径。“1＋1＋X”工作法的实行使基层社会治理法治化明显进步，社会治理水平明显提升，社会秩序明显好转。