低油价及其对中东局势的影响

崔守军^[2]

当前，石油的“政治经济学”已发生重大变化。一方面世界经济复苏乏力让石油消费趋于疲软，另一方面沙特与美国之间的“产量博弈”让原油供大于求。低油价对中东主要产油国的冲击力度不一。沙特等海湾合作委员会国家由于外汇储备充足，对低油价负面影响的抵御能力较强。伊朗由于正在享受伊核协议签署所带来的“红利”，不会寻求扩展主义的对外政策。伊拉克受到低油价的负面冲击最大，但会得到地区其他国家的援助。低油价不必然导致地区动荡，反而会增进国家之间合作的意愿，让产油国的对外政策呈现出“去冲突化”特征。

能源，油价，中东局势

能源是现代社会不可或缺的基石，是一切人类物质生活与经济发展所仰赖的动力基础。石油被称为世界经济的“血液”，自1973年第一次石油危机以来，石油与地缘政治越来越紧密相关，石油作为一种战略资源不断地在影响着全球地缘政治格局的互动结构。石油地缘政治不仅包括传统意义上的国际关系、某一区域的力量对抗或影响力角逐，同时也包括各种力量为争夺对某个国家或地区的石油资源的控制权而展开的较量。^[3]目前，基于石油地缘政治视角的相关研究多关注“石油权力”纷争的演化、大国的地缘战略，以及地缘政治经济因素对石油价格的影响等，但对油价波动特别是低油价所产生的地缘政治影响研究不足。鉴于中东石油在全球能源格局中无可替代的地位，本文着重探讨低油价对中东主要产油国国内政局、对外政策以及地区关系所产生的影响。

油价下跌及其对中东产油国的冲击

自2014年中期以来国际原油价格大幅下跌，以美国纽约商品交易所的西德克萨斯轻质原油价格指数(WTI)为参照，原油价格从2014年6月的每桶100多美元跌到2016年1月的30美元左右，跌幅高达70%。当前，油价仍未企稳，市场仍在寻找新的平衡点，油价仍在每桶30—40美元区间内徘徊，低位运行态势明显。综合看来，此轮国际油价低位运行的“新常态”主要是由需求疲软和供应过剩的供求基本面所导致的。世界经济增长乏力导致各国的石油消耗缩减，特别是中国与欧洲需求放缓，而非常规石油产量的大幅增产则是市场供应增加的根本原因。

变化肇始于美国。技术创新推动石油开采技术进步，水平钻井、水力裂压和三维地震勘探技术的突破大幅降低了从页岩层中提取油气的成本。由于“页岩油气革命”的迅猛发展，自2010年以来美国已新增约两万个油井，是沙特新增钻井数量的10倍。^[4]在过去的五年中，美国石油产量每天增加350万桶，从2010年的每天600万桶增加到2015年夏季的每天960万桶，全球原油生产增量的一半来自美国，美国成为全球石油供给增加的最大来源。据美国能源情报署(EIA)估算，2015年美国的石油产量为每天920万桶，预计2016年会小幅回落到每天880万桶。^[5]2015年，美国已成为仅次于沙特和俄罗斯的世界第三大石油生产国。与此同时，以沙特为盟主的欧佩克成员国也开足马力，依赖低成本开采优势与美国页岩油展开“产量竞赛”，以捍卫阿拉伯酋长们的“石油权力”。2016年1月全球石油产量为每天9650万桶，其中由于对伊朗的制裁取消、沙特与伊拉克全力供油，欧佩克的产能比去年同期每天增加170万桶，达到每天3260万桶。^[6]供需两端之间的差异导致原油价格持续下探。

国际能源署(IEA)在2015年11月发布的《世界能源展望》中认为，未来五年中，全球石油需求仅会每天增长90万桶，国际油价一直保持低位运行，到2020年有望回升到每桶80美元。^[7]在国际油价走低的情形下，开采成本较高的产油国将逐渐失去竞争力，同时，全球石油消耗量也会因为低成本的刺激而增加，直到供需结构再次达到平衡石油价格才能回调。国际能源署预测，在2020年到2040年间，国际油价会保持温和上涨态势。^[8]在最悲观的情况下，油价要到2040年才能达到每桶85美元。^[9]由此看来，国际原油价格在未来较长一段时间内都会保持低位运行。

对于石油消费国而言，油价下跌近似减税，可以节约外汇、增加存款、偿还债务和刺激消费。最大的受益者是石油资源比较有限的国家，如中国、日本、印度和韩国等。对石油生产国而言，油价下跌一般导致出口收入下降和经济增速放缓。这种冲击因国家经济结构不同而存在很大差异。由于世界石油产量主要集中在仅仅20多个国家，其中一些主要产油国将感觉到油价下跌带来的剧痛，并对GDP的增长产生较大的负面影响。中东是世界石油供应的“宝库”，在全球能源供应中的地位极为重要。中东油气主要储存在波斯湾地区，波斯湾地区是由围绕波斯湾的8个国家组成，分别是伊拉克、伊朗和海湾阿拉伯国家合作委员会六国^[10]，即沙特、阿联酋、科威特、阿曼、卡塔尔、巴林。波斯湾地区石油藏量丰富，油质上乘、成本低廉、运输便捷，令世界其他地区难以望其项背。近十年来，海湾地区每天的原油供应量都在2000万桶以上，稳定占到世界原油产量的三分之一左右。国际油价的暴跌，对海湾地区的主要产油国产生了不同程度的冲击。

从海湾地区看，油价对沙特的影响尤其大。沙特是欧佩克的领导者，尽管沙特在经济多元化上取得了一些成就，但石油仍是其国民经济的主要支柱，2015年石油收入占到沙特出口收入的90%、政府预算的80%和GDP总额的45%。^[11]沙特的大部分非石油经济活动均是基建项目，包括依靠政府拨款的建筑、交通、水务和电力项目等，这些项目都会耗费大量的公共资金，比如，沙特每年在水、电和住房补贴上的开支多达53亿美元。据国际货币基金组织(IMF)测算，2015年和2016年国际油价需要分别达到每桶87.2美元和每桶86美元，沙特才能实现财政收支平衡(参见表1)。2015年沙特的财政赤字为1330亿美元，占到GDP的20%。^[12]为了缓解因油价下跌带来的财政压力，沙特在2015以来已多次发行债券，并削减政府财政开支。

表1海湾产油国实现财政平衡所需的油价预测(单位:美元/桶)

数据来源:国际货币基金组织(IMF)

除沙特外，科威特、阿联酋、阿曼、卡塔尔、巴林等海湾产油国的财政状况也受到了低油价的冲击，财政赤字纷纷再创新高。海湾国家长期以来有向燃油、食品等民众生活必需品提供补贴的传统，但在财政赤字压力下，阿联酋从2015年8月起取消对汽油和柴油的补贴，科威特也从2015年1月开始按市场价销售柴油、煤油和航空燃油，已经陷入财政赤字的巴林和阿曼也打算削减补贴，特别是燃油补贴。伊朗受油价下跌的影响相对较小，其根本原因在于伊朗经济结构更为多元化，且一直遭受经济制裁。随着伊朗核协议的达成和国际经济制裁的取消，大量的外部资金注入和更多的石油出口为经济发展带来了溢出效应。伊拉克受到油价低企所带来的冲击是最为严重的。一方面，伊拉克政府对石油收入依赖度极高，石油收入约占其预算的95%，而且该国政府对巴格达以外地区和南部地区的控制力度十分微弱。另一方面，伊拉克没有时间设立大量的外汇储备或主权财富基金以缓冲危机。

油价下跌对中东政治局势的影响

一般认为，油价下跌会导致产油国政府的财政收入下降，而周期性的油价低企会削弱产油国的经济基础，从而让政权趋于动荡。一定程度上，2014年开始的周期性国际油价下跌与20世纪80年代中后期的油价崩盘有相似之处，当时原油市场处于供过于求的局面，1986年国际油价从30美元暴跌到10美元以下并陷入长期低迷，海湾产油国也随之背负上沉重的财政压力。油价下跌大大削弱了阿拉伯产油国的政治威力，经济崩盘导致社会压力增大，引起了海湾地区这种反政府与极端宗教思想的传播，稳定油价与争取生产配额的摩擦也让中东各国不断产生外交冲突，相关的社会、财政、失业与内政问题也一直延续到20世纪90年代。

需要指出的是，与20世纪80年代油价下跌周期相比，本轮下跌有三大不同之处。第一，产油国外汇储备的丰沛程度要远好于20世纪80年代，这些国家抵御经济衰退的能力更强。经过2004年以来的长达10年的油价繁荣周期，如今海湾国家拥有更丰厚的外汇存底以及现金储蓄，各种主权基金与投资机构也提供了额外收入，可以缓冲产油国遭受的经济和社会压力。第二，世界主要新兴经济体，特别是主要能源消费和进口大国，并未陷入经济衰退。目前，中国、印度和韩国等主要新兴经济体仍保持较高的经济增长速度，而这些国家均是石油进口大国，都依赖中东石油。第三，沙特和美国之间存在着一定程度的战略默契。20世纪80年代，沙特最担心的是英国北海产油区的崛起，而这次与沙特争夺市场的对手则是美国的页岩油生产商。从沙特角度看，低油价对伊朗、俄罗斯和叙利亚的负面影响更大，伊朗和俄罗斯石油收入的减少会制约两国在中东地区的行动能力，并减少对叙利亚巴沙尔政府的支持。从美国角度看，沙特放任油价下跌最大的受害者不是美国，而是高调重返中东地区的俄罗斯。相反，油价下跌对美国消费者和经济产生的正面影响足以抵消它最初对石油行业的负面影响。上述三大不同之处，决定了本次油价下跌导致的后果与20世纪80年代有所不同。

此次油价下跌会导致中东地区局势更趋动荡吗?毫无疑问，油价下跌对产油国的政治经济产生不利影响，但这种不利影响并非意味着政局动荡。美国哈佛大学学者本杰明·史密斯(Benjamin Smith)采用量化分析方法，选取了107个产油国为研究对象，对上述国家在1960—1999年期间石油财富与政权生存之间的因果关系进行考察，结果表明石油收入让产油国政权更加稳固，这些国家产生游行示威或内战的概率要比非产油国更低。此外，即便在国际油价大幅下跌的1986年，这些产油国都未经历大规模的国内动荡，反而倒是主要石油进口国由于经济低迷而国内游行示威不断。^[13]史密斯博士认为石油出口国在油价较高时积累的石油财富一般而言可以让产油国在油价低迷时渡过危机。

综合看来，低油价的冲击还远未让海湾国家经济伤筋动骨。在过去10年高油价时代，海湾合作委员会国家积累了巨额的现金盈余，这些国家的人口基数较小，而民众生活普遍较为富裕，有较大概率能够渡过难关。除沙特人口接近3000万外，其他国家人口均较少，人口最少的卡塔尔尚不足100万人，海湾阿拉伯国家合作委员会成员国的人均GDP在2015年超过四万美元。再加上可以采取减少或取消补贴、征收增值税、减少不必要的项目支出等措施，海湾国家保持经济稳定并不难，甚至还能实现经济增长。国际货币基金组织预计，海湾阿拉伯国家合作委员会成员国在2015年和2016年的经济增长率可分别达到3.4%和3.3%。^[14]

海湾阿拉伯国家合作委员会成员国之间的互助能够起到抱团取暖的效果。巴林和阿曼尽管油气储量比科威特、卡塔尔和阿联酋要低，但会得到其他海湾合作委员会成员国，特别是沙特的经济援助。对沙特而言，在20世纪80—90年代的低油价时期，之前积累的外汇储备足以抵御财政收入缩水困局。2015年沙特的财政预算赤字为GDP的20%，但在2015年其外汇储备和主权财富基金资产分别为6120亿美元和6860亿美元^[15]，两者合计接近GDP的200%，这意味着未来几年内沙特有能力保证经济稳定而不受到低油价的过度冲击。此外，沙特政府还在以发行债券方式募集资金。事实上，在1986年到2005年的20年中，沙特政府曾经有16年都面临财政赤字，都是靠外汇储备来填平的。^[16]有报道称，沙特国家石油公司沙特阿美(简称沙特阿美)正筹备上市。沙特副王储萨勒曼表示，沙特阿美很可能成为世界上最有价值的上市公司。^[17]

相对而言，低油价对两个中东“产油穷国”——伊朗和伊拉克影响较为不利。伊朗与伊拉克两国的外汇储备较为有限，但低油价也不足以让政府倒台。伊拉克有迫在眉睫的打击“伊斯兰国”(ISIS)极端势力、平抑国内宗派冲突等问题，但美国等西方国家，以及同属什叶派的伊朗会提供不同程度的外部援助。在海德尔·阿巴迪担任伊拉克总理后，沙特等海湾阿拉伯国家合作委员会成员国也开始寻求修复与伊拉克的关系。伊拉克北部库尔德人自治区在低油价情景下也难以寻求独立，因为石油收入减少让自治政府捉襟见肘，需依赖中央政府的财政“输血”才能维持秩序。当然，受制于财政缩水，伊拉克对“伊斯兰国”极端组织的打击力度会有所下降。伊朗核协议达成后，西方国家对伊朗的经济制裁会逐步取消，石油产量逐步复苏，外来投资也会增加，这是伊朗经济较为有利的一面。另一方面，未来如果油价持续低迷，伊朗罗哈尼政府的民众支持率有可能会下降，其对外政策也可能进一步受到保守宗教势力的制约，但不至于导致大的国内政治冲突。

值得注意的是，1990年萨达姆入侵科威特，并非直接由石油价格暴跌导致。萨达姆是政治强人，性格暴戾，喜好冒险，入侵伊拉克与油价有一定关系，但更多与其个人性格以及对当时形势的战略误判有关。伊朗近十年来最大的政治骚乱发生于2009年伊朗总统内贾德获得连任后，当时反对派总统候选人穆萨维的支持者指责当局操纵选举，双方在首都德黑兰爆发激烈冲突，骚乱具有较强的政治背景，并非由油价而引发。此外，2011年在“阿拉伯之春”动荡中，利比亚发生政权更迭，卡扎菲政府因此倒台，但当时油价处于高位，超过每桶120美元。事实上，在20世纪80年代和90年代初，卡扎菲执政无忧。

当前，沙特与伊朗之间的外交冲突也不太可能演化为军事冲突。一是，美国毕竟是沙特的盟友，沙伊冲突如果有升级征兆，美国会对伊朗进行施压。二是，考虑到伊朗核协议的执行前景，伊朗不会在当前时间节点上贸然挑衅。伊朗核协议若发生变数，对伊朗极为不利。与地区局势恶化相反，低油价可能会让地区产油国之间有更多的政策协调，并达成“限产保价”共识。

从过去30年的历史来看，伊朗和沙特之间曾经有三次石油政策协调:(1)在1986年8月的欧佩克会议上，伊朗同意接受欧佩克制定的新配额分配制度，而此时两伊战争并未结束，沙特支持伊拉克政府。苏联和挪威等非欧佩克产油国也自愿减少石油产量。(2)在1998年，受到亚洲金融危机和欧佩克产量过高的影响，国际油价大幅下跌，从1997年的每桶20美元下跌到不到每桶10美元，1998年3月欧佩克和非欧佩克国家(包括墨西哥、挪威、阿曼等国)达成共识，把产能每天缩减了150万桶，但伊朗拒绝减产。但在1999年，伊朗和俄罗斯接受欧佩克减产方案，全球原油产量比1997年每天下降了200万桶。之后，在1999年油价反弹到每桶18美元。(3)进入21世纪后，油价进入上升周期，但仍出现两次短缺下滑。在2006年8月到2007年1月，油价从每桶75美元下跌到每桶50美元，沙特再次召集欧佩克和非欧佩克产油国，进行产量协调，伊朗也按照配额比例参与减产行动。2007年6月，油价反弹到每桶70美元。2008年国际金融危机来临后，油价从2008年底的每桶100多美元跌倒2009年的每桶32美元，沙特再次召集各国进行减产行动，伊朗也参与行动。

可见，尽管伊朗和沙特之间存在地缘冲突，但在提升油价问题上，两国有过成功合作的先例。尽管到目前为止，沙特和伊朗均未表现出减产意愿，但在将来某个时间节点上，出于各自利益的考虑，类似的合作行动仍可能发生。

综上所述，当前低油价周期对中东地区主要产油国的影响程度不一。海湾阿拉伯国家合作委员会由于外汇储备充足，所受影响较小;伊朗正在享受伊核协议签署所带来的“红利”，不会寻求扩展主义的对外政策;伊拉克受到低油价的不利冲击最大，但会受到地区其他国家的援助。俄罗斯虽然高调重返中东，但由于石油收入缩水，其地区行动能力受到制约。从客观上看，低油价为域内外国家采取“限产保价”的政策协调提供了基础，让产油国的对外政策呈现出“去冲突化”特征。当然，地区热点问题，比如叙利亚危机、“伊斯兰国”极端势力问题、也门问题等变量让石油地缘政治的演变更趋复杂。

【注释】

[1]本文得到北京市高等学校“青年英才计划”资助(项目编号为YETP0172)，系阶段性研究成果之一。崔守军，中国人民大学国际关系学院副教授、国家发展与战略研究院研究员。

[2]本文得到北京市高等学校“青年英才计划”资助(项目编号为YETP0172)，系阶段性研究成果之一。崔守军，中国人民大学国际关系学院副教授、国家发展与战略研究院研究员。

[3]［法］菲利普·赛比耶-洛佩兹:《石油地缘政治》，潘革平译，社会科学文献出版社2008年版，第5—6页。

[4]Cui Shoujun，Sino-Gulf Relations:From Energy to Strategic Partners，InFocus Quarterly，Fall 2015，Volume IX，Number 4.http://www.jewishpolicycenter.org/5676/china-gulf-relations．

[5]The U.S.Energy Information Administration(EIA)，Short-Term Energy Outlook(STEO)，September 2015，p.1.http://www.eia.gov/forecasts/steo/archives/sep15.pdf．

[6]International Energy Agency(IEA)，World Oil Demand，February 9，2016.https://www.iea.org/ oilmarketreport/omrpublic/.

[7]International Energy Agency(IEA)，World Energy Outlook，p.23.

[8]Geoffrey Smith，Oil Prices Will Take 5 Years To Recover-IEA，The Fortune，November 10，2015.http://fortune.com/2015/11/10/iea-low-oil-prices-outlook-2015/.

[9]International Energy Agency(IEA)，World Energy Outlook，p.24.

[10]也门未计算在内。2001年12月，也门被批准加入海合会卫生、教育、劳工和社会事务部长理事会等机构，但仅参与海合会的部分工作。

[11]Central IntelligenceAgency(CIA)，The World Factbook of Saudi Arab，February 11，2016.https:// www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/geos/sa.html.

[12]Central IntelligenceAgency(CIA)，The World Factbook of Saudi Arab，February 11，2016.https:// www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/geos/sa.html.

[13]Benjamin Smith，OilWealth and Regime Survival in the DevelopingWorld，1960-1999，American Journal of Political Science，Vol.48，No.2，April 2004，pp.232-233.

[14]International Monetary Fund(IMF)，Real GDP growth rate of Middle East and Central Asian countries.https://www.imf.org/external/pubs/ft/reo/2015/mcd/eng/pdf/mreost0115.pdf.

[15]Sovereignty Wealth Funds Institute，Sovereignty Wealth Funds Ranking，June 2015.http:// www.swfinstitute.org/fund-rankings/;《沙特外汇储备降至四年来新低》，新华网，http://news.xinhuanet. com/fortune/2016-02/02/c_1117973727.htm，2016年2月2日。

[16]Michael Levi，Beyond Break-Even Prices:OPEC and the Geopolitics of Cheap Gas，Foreign Affairs，December 3，2015.https://www.foreignaffairs.com/articles/saudi-arabia/2015-12-03/beyond-break-even-prices.

[17]《沙特石油巨头沙特阿美部分资产或上市》，中国日报网，http://caijing.chinadaily.com.cn/2016-01/ 08/content_22996240.htm，2016年1月8日。