二、判定国家利益的舆论过程中政府、媒体和公众的关系[51]
在一个民主国家，判定国家利益的过程应该涉及政府、媒体和公众三个方面。在这个过程中，政府、媒体不仅试图相互施加影响，并且都力图影响公众，而公众又反过来对媒体和政府议程具有一定影响。三者在舆论过程中形成一种竞争和博弈。但是三者的互动和影响过程是非常复杂的，一直以来学者们都在通过各种研究探寻其中的规律。
1.对公众舆论的重要性之争
在国家利益决策过程中，如何看待公众舆论的作用，长期以来都在西方学术界争议很大。重视和轻视公众舆论的观点一直难分胜负，这方面也论述颇丰。我国学者王铭铭也曾专门对此做过梳理和总结，结合他的研究和其他学者的观点，现将这一争论进行如下归纳。[52]
实践中，西方自由主义在牵涉国家利益的外交决策方面十分推崇公众舆论的参与。自由主义代表美国威尔逊总统，把国际事务和外交的民主化作为建立一战以后世界秩序的基础，提出只有自由人民才能选择人类的利益而不是狭隘的一己私利。自由主义认为，政策精英往往与选民失去接触，公众舆论对于有时过于野心勃勃的精英就起到了一个缓冲的作用。选民们通过舆论把政策选择传达给选举出的代表，政策制定者则由于害怕失去大众支持，要尊重大众的选择，从而放弃极端行为。
这一理论将公众舆论置于一个合法、有效的政府的核心地位。正如杰里米·本森所说，大众舆论是解决国家、政府面临的许多问题的“唯一解药”。[53]这与民主理论中的“代表论”是相一致的。代表论认为官员作为公众的代表，根据选民的意愿行事。民选官员应回应公众舆论、实施与选民意见一致的政策。因此公众舆论理应在决策过程中发挥重要作用。
同时这一原则在现实中也得到了体现。20世纪30年代初，要求任何宣战行为（除了对美国的入侵）都需经过全民公决的鲁德罗（Ludlow）宪法修案，在美国众议院仅以微小的差距未获通过。在1937年的民意测验中大约70％的人反对卷入战争，美国政府在公众舆论的压力下也只有遵从。
但是现实主义的观点却认为公众舆论是非理性的，容易受感情所驱使，缺乏系统和连贯性。而且公众舆论往往会为了自身眼前利益而不顾国家长远利益，因此公众舆论对美国对外政策的影响十分有限。[54]同时现实主义认为公众对外交事务缺少足够的知识，因而缺乏解释国际事件、参与外交决策的能力。比如现实主义的鼻祖、希腊历史学家修昔底德就认为人的本性是贪婪和自私的，国家也是如此，没有永久的敌人或朋友，只有永久的利益，敌友关系是依国家利益的变化而变化的。而大众常把与别国的关系看做是目的本身，会妨碍决策者客观冷静、深思熟虑地追求国家利益最大化。
现实主义学者汉斯·摩根索、乔治·凯南、李普曼等都表达了这样的观点。摩根索认为对于好政策的理性要求不可能指望公众舆论的支持，因为公众舆论偏情绪化而非理性。[55]凯南则干脆提出应与“公众舆论”反向而行，因为民意极易迷失方向，陷入感情用事和主观主义，因此对国家行动而言不足以作为指导。[56]
舆论学家李普曼则指出，公众对事件的反应速度和缺乏相关知识，会威胁任何一个用民意指导外交政策的国家的长远利益。“不幸的事实表明，在重要历史关头，最广泛的民意常常具有破坏性。他们投票否决具有足够信息又负责的官员的判断。他们会使知道如何明智行事的政府瞻前顾后、优柔寡断，和平时期的政策过于和平、战争时期过于好战，要么姑息纵容、要么顽冥不化。”[57]
这些观点契合了民主理论中的委托论。委托论认为，民选官员主要依靠自己的判断，而非不熟悉国际事务的选民的意见。因此官员在作出复杂的外交决策时，是一种内在的过程。公众的参与仅限于投票，选出官员然后站在一边，让官员决定什么代表公众的最佳利益。[58]
在汉密尔顿起草的美国“联邦文件”（the Federal Papers）中，对民意的作用有着相当明确的阐述：“共和的原则要求受民众委托管理其事务的人按民意行事，但并不是对民众的各种反映都言听计从；相反，当民意不一致和不稳定时，他们的责任是不被一时的意见所左右，进行严肃的独立思考。”[59]
阿尔蒙德在他的力作《美国人民与外交政策》中也非常鲜明地提出了类似的观点。他同样认定公众舆论的情绪化和肤浅从而对之产生强烈怀疑。他与李普曼长期坚持的观点一起被学者称为“阿尔蒙德—李普曼共识”（Almond‐Lippmann Consensus）：无知、轻率、非理性；缺乏系统和连贯性；对外交政策的执行和目标的实现影响有限。它代表了从二战结束到越战末期的30年时间里，现实主义学者对民意的性质及其对外交政策的影响达成的共识。同时从事实上看，在冷战的大部分时间里，美国外交政策也比较多地受到现实主义思潮的影响，外交决策中精英们往往很少顾虑民意。
但是20世纪60年代末70年代初，美国反越战情绪的高涨又引出了对公众舆论的重新评价。许多学者通过大量实证研究提出，许多影响美国国际行为的重要因素来自其国内的各种互动关系，公众舆论就是其中之一。有的学者认为公众可能在政治上不是很老练精通，但他们能保持一贯的与政治有关的外交政策概念。[60]辛克利则认为与现实主义观点恰恰相反，公众“有理性、积极响应、负责、机警、坚定、能沟通、对成本敏感、老练、不搞意识形态、能够深思熟虑，而且了解政治的复杂性。”[61]佩吉和沙皮罗的研究则基本解构了“阿尔蒙德—李普曼共识”。他们认为公众舆论“稳定、有条理，且积极响应可获得的最佳信息”[62]，并且研究也发现舆论的改变往往导致政策的改变。布鲁斯·鲁塞特（Bruce Russett）则研究了政府的军备开支水平与大众舆论的关系问题，发现前一年度的有关民意测验结果与下一年度军备开支的变化极其相近，证明了政府对公众舆论倾向的反应。[63]
2.政府与公众舆论，谁影响谁
公众舆论对美国对华政策的作用是两个方面的，一个是限制政府的政策选择，所起的是主动作用，另一个是被政府（或精英舆论）所操纵和控制，以服务于政策目的。就这两方面的作用也一直存在争议和大量的讨论。
由于公众意见的浮躁、多变和情绪化，因此很容易为政府所操纵。政府总是力图劝服公众支持自己的决策。菲利普·伯里克认为政府的外交政策制定者一直都力图就外交事务“教育”公众，即向公众灌输信息以形成“正确”的意见。鉴于公众对外交事务的无知，政府觉得这样有利于得到公众的支持。而一旦政府与公众之间存在意见鸿沟，政府也不会改变政策来向公众意见靠拢，而是试图改变公众态度，使其向政府意见靠拢。[64]科恩也通过对美国国务部官员的访问调查发现，尽管他们重视公众舆论，但他们一心只想“塑造”民意，而非遵从民意。科恩这样引用了国务部办公室主管的话：“让公众舆论见鬼去吧，……我们必须引导舆论，而非追随舆论。”[65]科恩认为，公众支持政府对外政策，是由一系列政治精英引导下的因素造成的：（1）精英操纵公众的理解；（2）精英通过教育和领导手段使公众支持他们；（3）公众有支持政治精英的普遍趋向。还有不少研究指出政府甚至能够通过控制民意测验的实施和结果报告，以及通过对事件的操纵，来达到影响民意、取得支持的目的。
不过也有学者认为不能一味忽视公众舆论对政府的影响，至少那些遭到公众强烈反对，并因此明显难于实施的政策选项会被政府放弃。越南战争的发展呼声带来的停战决策就是一个很好的例子。也确是自此以后，美国政府在外交决策上不像以往那样容易取得舆论的一致支持，而需对决定进行斟酌。美国的舆论也不复二战以后的同一化，党派分歧和意识形态上的论争都会影响外交决策。[66]当然这与美国的选举政治有关，如果政府一点不顾及公众的反对呼声，就很有可能在下一届选举中失去选票。因此道格拉斯·福伊尔认为公众舆论能够有助于限制极端的精英主义，带来政府政策上的创新，从而防止政府的冒险行为。[67]鲁索和康德也强调了公众对外交政策的参与，尤其是与战争有关的事务方面。[68]一些学者则通过对相关性的量化研究，得出结论，认为公众舆论能够促使政府尽量采取得到公众肯定的政策，并认为在二者互动关系中，公众的影响更大，它甚至是引发政策变化的直接原因。[69]
格雷厄姆进一步认为只要公众舆论够强烈，决策就自然生成。成为共识的公众态度的影响力超过了权力精英。[70]辛克利就政府官员而言也提出了与科恩大不相同的意见。他认为时代已经发生变化，国务部和白宫官员十分关注公众舆论，“舆论测验在总统决策过程中处于核心地位”。外交策略的决策官员会仔细分析民意测验来权衡政府的最终决策，以让政策符合公众舆论的呼声。[71]
还有一种意见认为不能绝对化公众意见的作用，它和政府的互动会因具体情况而不同。比如总统对公众舆论的个人态度带来的影响。福伊尔曾就此研究了从杜鲁门到克林顿的美国几任总统，认为决策者的个人态度，某种程度上决定了他易受公众舆论影响或无视公众舆论。总统所处的具体决策环境也是影响因素之一。这个决策环境主要是指（1）对重要价值观或目标的威胁程度；（2）决策时间的长度；（3）决策者对某一决策需求的意识程度。[72]
除此之外，舆论的集中程度也是条件之一。当某种意见占到60％的比例，政府就会受到较大影响，并随之调整政策。而一旦意见的集中程度在60％以下，政府就趋向于忽略公众舆论。格雷厄姆进一步发现，公众意见集中度低于50％时，对政府态度基本没有影响；在介于50％到59％时，政府会有所考虑，但是仍有疑问；在介于60％到69％时，对总统就会造成重要影响。在介于70％到79％时，总统就不得不采取行动了。而一旦超出80％，决策就会自动生成，一切阻力也自动消失。[73]
当然政府的传播策略也是重要因素。总统是否善于对政策作出清晰有力的解释，使之主导公众舆论是关键。另外政策过程的具体阶段也很重要。格雷厄姆认为在议程和批准阶段，公众舆论有直接影响；在协商和实施阶段，公众舆论就只有间接影响，甚至不起作用。同时政府对舆论范围和程度的意识也会是影响因素。[74]
还有研究将影响公众舆论对政府发挥作用的因素总结为以下几条：（1）国内结构；（2）决策距离新一届大选的时间长短；（3）待决策的问题的性质；（4）决策者对公众舆论的个人敏感程度；（5）决策的大环境。[75]
就公众舆论对政府的影响方式而言，福伊尔进行过研究，并总结为三个方面，即（1）对未来舆论的预期；（2）对舆论环境的理解；（3）具体的舆论指标，如民意测验等。[76]
3.媒体的作用和角色(www.guayunfan.com)
媒体通常被认作是公众和政府之间互动的一个平台。并且随着传媒不断发展、新技术的全面渗透，大众传播媒介的传播能力——覆盖范围、传播速度、受众触及面等出现长足的进步，媒体在外交决策的舆论过程中发挥的作用也越来越受到重视。
3.1 媒体与政府
在舆论过程中，媒体与政府的互动和相互作用一直在学界有着较多争议。
自由主义传播理论认为，媒介不是政府的工具，不受政府的控制和影响，而是独立的机构，人民（公众）通过它对政府进行监督和检查，发表观点和看法。媒介和政府甚至被视作“天然的敌人”。尽管政府力图让媒体帮助政府诠释符合政府利益的外交政策，但是媒体的原则是向公众充分提供信息，尤其是公众不熟悉的外交领域信息，以便公众更好地行使民主权利，因此媒体不会屈服于政府压力，而是会全面真实地进行报道，并为全社会提供一个就外交政策进行充分讨论的论坛。因此媒体会对政府持有独立的观点，会对政府政策提出怀疑和批评。
还有学者进一步放大了媒体对政府的影响。科恩认为媒体在设定政策制定者的议事日程过程中发挥重大作用。媒体报道能够在决策者头脑中形成不同问题重要性的排序。对记者提问的预期，也会促使决策者在某些问题上花费更多时间。科恩认为美国国务院和国会都非常重视媒体的涉外报道，尤其是《纽约时报》等权威大报。科恩曾引用美国国务院官员的话：“我们做的第一件事就是读报，读《纽约时报》，不读《纽约时报》，你就没法在国务院工作。”总体来看，媒体议题设置功能在外交领域的作用可通过两种方式表现出来：（1）将原本不在政府考虑范围之内的某些事件，或是政府重视不够的国家和地区摆上议事日程；（2）将本来已列入议题的问题和国家提到更重要的地位上。[77]
还有学者认为，政府作为舆论领袖在外交政策方面非常依赖媒体的信息。作为传递信息的主要工具，新闻媒介在外交事务方面影响政府的最直接方式，就是向政府决策层提供快捷的、或是官方渠道难以获得的信息。一般而言，依靠先进设备和外派记者制度，媒体总是能够以最快速度提供关于外交事件的第一手资料，而来自官方渠道的信息由于受制于逐级上报等因素，有时要慢许多[78]。美国前总统卡特曾说过：“原始的信息一般是来自路透社、美联社和BBC等新闻机构，……然后更加详细的资料才从官方通讯渠道到达，有时要晚24小时左右。”[79]尤其在出现危机和灾难等突发事件时，新闻机构总是原始信息的重要来源。美国前国家安全事务委员会成员罗伯特·帕斯特曾经说：“在追踪突发性事件时，媒体是非常高效的，因为记者能够进入被围困、中央情报局无法进入的地方。”[80]因此对于政府而言，依靠新闻媒介获取信息已是不可或缺的工作。
而另一种截然相反的观点是，媒体受到政府操纵，是政府权力的代理。阿特休尔认为媒体并没有质疑权力，而是通过对政府态度和政策的正面报道，强调政府议程。[81]这一观点的理论背景是霸权理论，即媒体会有意识或无意识地通过支持权力制度、权威人物和等级制度，通过促进政府的利益，来捍卫占主导地位的文化及社会经济价值观。[82]赫尔曼和乔姆斯基认为媒体更像一个“同意的制造者”，是政府的喉舌。[83]
尤其是外交政策方面，媒体更容易受到政府影响。
首先，作为国家内外政策的决策机关，政府一直是传媒极其重要的信息来源。政府利用对信息的控制使得他们在对外事件议题上占有明显的优势，因为媒介需要政府的解释。尤其是总统，他是外交政策活动的中心，在处理外交事务和国际问题上有绝对的权威。所以在重大危机面前，总统的一举一动都是具有重大新闻价值的事件，而且总统的公共活动往往也是精心安排的。通过这样的组织，总统可以营造良好的舆论环境。曾有不断更新的研究表明，从19世纪中叶到20世纪80年代，媒体对总统的报道一直在增加，总统也因此不断扩大对媒体的影响力。[84]负责外交政策的外交部也扮演了重要角色。除了作为一个重要的信息源外，外交部还经常释放试探性的“政策气球”，并影响媒体议题。与各级政府相关的信息部门也是重要的信息来源，通过选择性发布信息，它们希望能够建立起有助于推行政府政策和塑造政府形象的政治议程。比如在一战和二战中，美国政府分别成立了公共新闻委员会和战时新闻局，负责发布消息、供稿及规划有关对外宣传活动。难怪Graber认为美国国际新闻的报道主要就来源于政府的几个机构，包括白宫、外交部和五角大楼。[85]为此，《华盛顿邮报》记者奥斯汀曾经悲叹道：“我们被锁在小小的新闻编辑室里。我们的电话只连接着白宫的各个部门，电话的使用权完全掌握在他们手里。我们得到的全是安排好了的活动——记者招待会、新闻发布会、前去拍照等”。[86]
其次，美国政府还通过“保密法”和“信息分类细则”来控制信息的发布。根据这样的法规，政府可以成功地阻止新闻媒体得到一些重要的消息。比如美国1917年颁布的《间谍法》、1918年的《煽动法》都对言论有所规定。一战期间，美国公共新闻委员会主席克里尔还制定了《战时美国定期报刊规程》，将新闻分为三类加以不同程度的控制。到第二次世界大战，美国罗斯福总统则根据《第一战争权力法》设立了新闻检查局，并发布了《美国报界战时行为准则》。同时，政府也可以利用自己的职权，向“要好”的媒体泄露一些机密文件。这种泄密反映了政府内部的权力之争，也使媒体获得了实际的好处。
再次，政府也可以限制媒体接近信息源。越战之后，美国政府意识到新闻媒体力量强大，有必要将其置于政府控制之下。尽管越南战争号称新闻报道较为充分，记者的行动还是往往受到军方限制。海湾战争中，政府对媒体采取了集体采访制度，由公共关系军官陪同经过挑选的记者，前往经过挑选的战区采访，真正能够亲眼目睹事实真相的记者为数寥寥。伊拉克战争中运用的“嵌入式”报道则在貌似给记者提供方便的表象下，用严格的战场采访规则把报道限制在了一个非常有限的“范围”内，记者不能独自行动，一切采访必须记录在案。
最后政府可以以国家安全为名，利用权力限制媒体的报道。“9·11”以后，美国政府就以“国家安全”为由，加强了对媒体的管制，美国媒体出现“舆论一律”的现象。《纽约时报》专栏作家克鲁格曼认为，美国政府可以通过其政策决定，特别是通过其有关媒体管理规则的制定，奖赏逢迎政府的媒体，并惩罚不受政府喜欢的媒体。[87]结果从“9·11”事件，到阿富汗战争，再到伊拉克战争，美国主流媒体显示出了一种温驯、合作的态度。战前，美国权威的专业周刊《编辑和出版》公布了它对50家美国主流报纸的调查，结论是，大多数报纸选择了布什的战争。美国的电视频道，则从ABC的“铁腕对待伊拉克”，到FOX的“向恐怖主义宣战”，基本上自“9·11”开始就都选择了和布什站在一起。[88]
除了上述两种观点外，还有一些学者提出了介于两个极端之间的中间道路，即政府和媒体之间合作互利共生的关系。科恩在其著作《新闻与外交政策》中指出，媒体是一条明确而连续的纽带，联结政府和关心国际事务的公众，因而成为外交决策不可或缺的要素。媒体还是政府的友好合作伙伴，两者处于一种“和睦相处”的“共生”关系中。科恩的研究使后来许多研究者不再仅仅追究媒体与政府在外交决策舆论互动的过程中孰强孰弱，而是承认他们并非完全独立的实体，既都参与外交决策进程，又自觉不自觉的相互依靠。尤其是近几十年来，许多学者认为媒体和政府既不能完全控制对方，也不会主观上合作以支配公众舆论。科恩的“和睦共生说”又更多地被“相互依存，相互利用”所代替。[89]媒体需要来自政府有关外交政策的官方信息和解释，政府则需要利用媒体阐释自己的政策。
3.2 媒体与公众
就媒体在外交决策意见方面对公众的影响而言，由于媒体的强大渗透力和公众由于缺乏了解途径而对媒体产生的依赖，许多学者都非常关注这一方面的研究。
美国的一项民意测验表明，美国的成年人在其一生中所获得的新认识和见解，是以媒体提供的消息为根据的。[90]科恩（Cohen，1963）在《新闻与外交政策》一书中曾有这样一句名言：“在多数时间，报纸或评论不能让读者怎样想，但在让读者想什么上却是惊人的成功。”菲利普·伯里克和安德鲁·卡茨则认为，电视新闻节目和较大发行量的报纸及杂志中出现的专家评说、权威言论都很能引起公众的反应。尤其是电视在议程设置过程中，起着非常关键的作用，从而能够引起公众关注和政治行动。[91]有人称之为“CNN效应”，即媒体有能力让公众对本来毫无兴趣的事务产生浓厚兴趣。比如美国电视新闻对索马里难民连篇累牍的高调报道，就引发了公众对这个遥远国度的极大同情心，并向政府发出了出兵维和的呼声。本杰明·佩吉、罗伯特·沙皮罗和葛兰·邓普西也进一步指出新闻评论对公众舆论有着非常具有戏剧性的影响，大众传媒对舆论的影响力远比学术界原来认为的要大得多。[92]
当然这其中的关键点就是媒体控制了所报道的信息资源，没有这一点媒体就无法动员公众。佩吉和沙皮罗认为美国大众（不包括精英群和关注群）在外交政策信息方面，主要依赖“最便宜且最易获得的来源——报纸、广播、电视尤其是电视网的新闻”。[93]他们的研究显示，在各项影响舆论的因素中，电视评论占据首位。数据显示，电视新闻，尤其是电视网的晚间新闻评论，是影响大众舆论最显著的变量。影响力超过专家、总统和利益集团。拉森则认为电视能够改变公众对外国事务的理解，尤其是当电视在较长时间内反复传递具有视觉效应的新闻时。[94]
但是一些学者不同意将媒体的影响力如此夸大。托马斯·里斯卡朋认为国内结构才是最主要的解释机制。他认为公众舆论是具有理性的，他认为这个结构是指国家的制度特征、社会结构以及联结国家和社会的政策网络，总之国内结构才是真正的干预性变量。[95]
约翰·穆勒则提出公众对外交政策和外交事务的意见并不是由媒体塑造的。他认为主导性事件的内容以及决策者的立场是主要影响因素。他通过对民调数据的研究提出几条陈述，其中较重要的有（1）公众关心国内事务胜过国际事务，除非有清晰明了的理由摆在他们面前；2002年夏天皮尤研究中心的调查也指出：61％的美国人只在有重大事件发生时才跟踪国际新闻，只有31％的人是这类信息的忠实受众。[96]（2）公众在权衡国际事务时是本着非常理性的成本—利益原则的，而非缺乏理性，而成本的关键在于他们对美国人生命的重视。但是他们对外国人，包括外国平民的伤亡就不那么敏感了。“美国人关心世界的根本动因是恐怖主义。”美国《新闻周刊》国际版编辑法瑞·扎卡里亚（Fareed Zakaria）这样评论。[97]同时他们对外国人，包括外国平民的伤亡也很敏感。（3）公众态度更主要是由事件的客观内容以及决策者的立场决定的，而非媒体。他认为尽管媒体能够让公众注意到某一事件，但公众本身才是关键因素，不是媒体而是公众让政府采取行动。（4）“CNN效应”是对媒体影响力的夸大。他认为学者只注意到媒体起作用的案例，不起作用的情况被忽略了。[98]
4.舆论的非线性运动
当然也有学者反对如此线性地看待国家利益决策的舆论过程，罗杰斯和迪林认为除了媒介、政府、公众的互动和各自努力，现实社会中某一议程事件的各种指标、个人经验以及精英与个人之间的人际传播都会对三大议程——媒介议程、政府议程和公众议程产生影响。如图所示：
还有的学者在抛开简单的线性研究之外，用影响力同心圆的模式来说明外交决策舆论过程中包括媒体和政府在内的种种影响因素。这种模式说明了各种因素都起作用，不同层面的政府官员、国会、政党、利益集团、媒体、大众，都在试图用自己的议程影响决策议程。在各种力量的协商、博弈、平衡中，决策议程从而诞生。但尽管如此，从众多力量来看，影响力越大的越能靠近决策中心。从内层到外层看，就是一个从首脑（总统及其最贴身助手）及接近首脑的雇员，到低层人员（各部门官员），再到特别的专门团体（如媒体、国会、利益集团、政党等）的排列顺序。如图所示：
