利益集团的作用

6.2.2　利益集团的作用

利益集团的合法性和必然性并非一开始就被理论界和政府所认可和接受，但随着民主政治的发展，更多的学者对利益集团的合法性和必要性表示肯定。早在19世纪40年代，约翰·卡尔霍恩就驳斥了麦迪逊等的关于利益集团有损公共利益等观点，认为社会各派别所代表的利益就是公共利益，应当允许每个利益集团对影响到它的任何重大政策建议具有否定权。戴维·杜鲁门在《政府的进程》(1951年)一书中，通过对利益集团的研究，认为它是民主政府进程中必要的和重要的组成部分。在杜鲁门关于利益集团理论的基础上，厄尔·莱瑟姆和罗伯特·达尔等提出并论述了“多元民主主义”理论，认为在现代社会，个人的主要社会价值只有通过集团才能得到实现，利益集团是政府得以运转的齿轮；利益集团的复杂性使决策分散在不同的人群手中，从而保证了民众广泛的政治参与。加布里埃尔·A.阿尔蒙德和西德尼·维伯在《公民文化》(1963年)中指出，以众多的利益集团为根据的多元化，可以成为民主政治的一个最重要的基础。总之，利益集团的发展有利于民主进程的观点已经成为学术理论界绝大多数学者的共识。

利益集团的存在对政治、经济和社会各领域产生的广泛而又重要的影响已成为共识。但就其是利大还是弊大而言，在不同学者之间存在着明显的分歧。主要的观点有以下三种：

第一种观点认为利益集团主要产生负面影响。这种观点产生的时间较早，持这种意见的学者也较多。政治学家主要从通过影响政府决策而损害社会利益和民主制度的角度来论证利益集团的害处，较早研究美国利益集团问题的詹姆斯·麦迪逊就对利益集团持否定态度，认为利益集团是人性自私面的反映，利益集团的活动损害了别人的权利和整个社会的利益。后来，沙茨赖德、西奥多·洛威等人也从不同方面对利益集团提出了否定性批评。

经济学家更多地是关注利益集团阻碍经济发展与经济改革的负面作用。从宏观的角度来看，诺思认为在近代经济史中，利益集团的争斗使货币供给倍增而成为现代世界主要的不稳定力量。对利益集团的批评最为尖锐的经济学家是奥尔森，他在《国家兴衰探源》中进一步明确指出，像行会、工会以及议会院外游说集团等这样一些利益集团的分利活动必定会限制竞争、阻碍技术进步、扩大社会分歧、提高社会交易成本、损害社会效率、降低经济增长，不仅如此，它还是造成20世纪70年代以来出现的所谓经济“滞胀”现象的主因。

第二种观点认为利益集团主要产生正面影响。康芒斯是支持利益集团活动的早期学者之一。他主张只有利益集团才是美国经济政策最有代表性的力量，其有益影响也最大，而且，利益集团是实现公平合理的经济秩序不可或缺的工具，各个利益集团之间的冲突是改革和进步的媒介。康芒斯十分推崇经济利益集团，认为它比那些以地域代表性为基础的立法机构更代表人民，是社会中最重要的机构，是民主的生命线，组织利益集团的自由的重要性远甚于其他任何民主自由。与康芒斯关于经济学和政治学中的思想遥相呼应的是，本特利、杜鲁门、拉瑟姆等学者在政治学中关于集团行为的思想倾向。这种思想倾向认为，集团压力是社会系统最终均衡的唯一决定因素，而且，这种集团均衡一般是公正的、合适的，当社会变得更为复杂时，若某些集团的需求更多、更大，便会自然而然地另外形成一些集团来稳定社会中各种集团的关系，而且集团利益和集团行为在经济行为和政治行为中都是首要的力量，集团利益最为重要。贝克尔进一步指出，像企业间的竞争会增进市场效率一样，利益集团的竞争也会增进政府的工作效率。

第三种观点认为利益集团利大还是弊大要视具体情况而定。正如美国学者威廉·基夫指出：“利益集团的主要问题不是它们的存在，而是它们的过分。”其实，利益集团本身是一个中性词，并无好坏之分，只是如果各利益集团的势力失衡，才会造成不利影响。因此，各利益集团之间势均力敌的均衡受到了众多学者的推崇。麦迪逊虽然认为利益集团主要带来负面影响，但也认为可以通过利益集团之间的平衡来遏制其祸害。而另一些政治学家认为，如果利益集团很发达，并且各利益集团之间形成了相互制衡的局面，那么，多元的利益集团存在本身就是民主的一种形式，所以并不是什么坏事。诺思通过对经济史的专门研究，得出了一个类似的结论：哪里不存在势均力敌的替代者，哪里现存的统治者就好似一个暴君、一个独裁者或一个专制君主，替代者越是势均力敌，统治者所拥有的自由度就越低。由此，利益集团的利弊依存于它们之间的实力对比状态。

总的来说，利益集团的作用可从正反两方面来考察，分为积极作用和消极作用：

1.利益集团的积极作用

(1)利益表达和利益聚合

利益集团的产生是一个自然的历史过程，产生以后又是一个激发主体利益意识、聚合群体意志的过程。现代社会是一个利益多元化的社会，这就决定了利益集团的首要作用是代表和集中各种利益。人为了满足某些需要，自然而然会产生某种动机和相应的行为。某一群体为满足某些共同需要，便会产生某一群体的总动机和相应的行为，进而便会产生为共同利益而结合的潜意识。如何把潜意识激发出来，如何把共同的利益和共同目标聚集起来，并把共同的利益要求用一定的方式表达出来，就要靠利益集团对利益表达的催化和整合作用。

利益集团是社会中的一些成员为了共同的集团利益而结合在一起的社会组织。共同的集团利益就会促使具有共同态度的人组织起来；而许多利益集团通过不同的手段在其成员中又起着统一观点的作用，由此形成共同的目标，确定哪些是主要目标，如何实现这些目标。不仅如此，集中各种利益还意味着有利益冲突的利益集团之间讨价还价，相互妥协以达成统一的意见。如美国劳工利益集团一般目标相似，但各个劳工利益集团的具体利益又有很大差异。因此，常常形成单独作战的局面。后来经过利益聚合，1935年取得了重要成绩，迫使国会通过了“全国劳工关系法”，规定资方不得拒绝与劳工组织谈判，从此劳工组织成了政治决策程序中的潜在力量，其影响不亚于工商界的利益集团。

(2)促进公共决策的科学化

公共权力机构的决策，实际上是对有关社会信息的收集、加工、整理与转化的过程，是以占有大量社会信息为前提和基础的。数以千计、大小不等的利益集团，从不同的方面和角度向政府提出各种意见和信息，反映各种不同的利益和要求。它们为了最大限度地实现自己的利益和要求，常常通过各种机会，采取各种手段尽可能地对政府、议会及其官员的行为施加影响。利益集团在接近议会和行政机构的过程中，事实上在起着重要的工作人员的作用。利益集团为了自身的利益，常常要对某一问题进行深入而细致的研究。它们搜集情报，并从社会、经济、政治和法律各个方面提出论点来支持或否定议会或行政部门的观点。如果议会或行政官员要把这类工作做得像利益集团那样有价值，他们就需要有一批更精通专业、数量上要比现在多好几倍的工作人员才行。利益集团的这些活动，有利于政府掌握全社会的脉搏，弥补政府工作的疏漏，为政府着手解决各种社会问题提供依据。

各利益集团为使自己所代表的群体利益在国家决策中得以实现，一方面会将本团体所代表的群体利益与愿望集中概括起来，使其较为明确、清晰和理论化，以便于为国家决策机构所接受和吸纳；另一方面，还会向国家决策机构提供大量有关本团体、本行业的信息资料和数据，用以表明维护和实现本集团要求的合理性和必然性。这样便使国家机构掌握了大量的信息资料，能够更准确更及时地把握社会的脉搏，为科学决策提供了基础和前提，有效避免了因信息不足而导致的决策失误。同时，由于这种决策是对各集团所提供的信息资料和民众的意愿要求进行加工、转化的结果，其中自然也就涵盖了各利益集团的利益要求，从而使国家决策易于为多数集团成员所理解、认可和接受，实行起来也较为顺畅。

(3)推动政治民主化进程

民主的基本含义是“人民的权力”或“人民当家做主”，即按照民众的意志管理国家公共事务。为此，就必须具有能够集中和表达民众的利益和意志、并促使其实现的社会组织；政治社团正是符合这一要求的社会组织形式。它的基本职能就是集中和表达本团体成员的利益和愿望，并通过影响国家权力集团，促使这一部分民众的利益和愿望得以实现。因此，政治社团的兴起和发展，是民主政治的必然产物，也是民主政治的基本内容。一个国家政治社团数量的多少、规模大小及其存在的合法性和对国家的影响力是衡量该国民主政治水平的重要尺度，也是抵御和抗衡独裁统治，保障民主政治的有利屏障。

(4)强化社会监督

不受监督和制约的权力必然导致腐败，损害社会公众利益，因此必须对国家机关及其公职人员进行监督和约束。利益集团的社会监督作用，具体来说有以下几点：一是站在利益集团的立场，其成员和社会各界民众从亲身感受中更容易察觉到公共决策及其执行中的弊端；二是利益集团及其成员为维护自身利益，对国家机关及其公职人员的政治行为无不密切关注，并积极主动地实施监督；三是利益集团成员人数众多，在集团的组织引导下，依据有关法律、法规，可以有效地采用制造舆论、司法控诉和示威游行等多种方式揭露、检举和控诉“官方”滥用职权、贪赃枉法等腐败行为，使公共权力机构及其公职人员感受到强大的社会压力，迫使其不得不遵纪守法、廉洁奉公，从而在一定程度上遏制和减少贪污腐败、侵害民众利益的行为。

(5)维护社会稳定

社会稳定是巩固国家政权、搞好经济政治和文化建设的基本条件，因而不仅为当政者所重视，也为各利益集团和广大民众所关心。妨害社会稳定的动乱往往是由于下层民众的利益受到损害或遭到不公正待遇时所产生的积怨、愤懑情绪无处发泄或未能及时疏导而引发的。因此，要防止社会动荡就必须有一个能够代表和表达不同社会群体的利益，并能通过影响国家权力而使其欲望和要求得到正常表达和实现的社会组织。政治社团正是基于这一需要而产生的，并在实践中发挥着维护社会稳定、防止社会动乱的重要作用。

2.利益集团的消极作用

(1)加剧社会不平等

社会民众基于共同的利益要求结成利益集团，这种利益要求产生于特定的生活方式，包括经济基础、政治身份、社会地位、意识形态取向，而最根本的是一定的经济地位。利益集团分为“圈内”集团和“圈外”集团。“圈内”集团可以定期与政府磋商，并对政策的制定和实施发挥积极作用。事实上，有组织的利益集团的成员明显地与其上层社会经济地位相联系，一般是占绝对主导地位的以资本雄厚、财大气粗的大企业和大财团为基础的利益集团；从成员上看，多是上层人物。其成员大部分来自专家和管理层，受过高等教育，中上层阶级形成利益集团的基本组织构架。^[27]没有组织的部分的利益就不能被有效地表达，如黑人和其他少数民族、城市贫民、边远山区的农民等。对于这些弱势群体而言，其自身既没有资源，也没有能力利用资源，缺少有效途径和渠道来表达利益诉求，他们在政策过程中往往被边缘化。弱势群体本来在市场机制强化的过程中利益已经受损，而其利益诉求又在公共政策的制定过程中得不到有效反映，产生“马太效益”，社会利益格局越发失衡，经济、社会、政治不平等进一步扩大和深化。

(2)利益集团的活跃降低了政府权威，造成政府内部的分裂

由于利益集团的影响日益加强，议员们受到利益集团的控制而成立各种地区的或专门问题的小组或集团为其服务，行政管理机构也在某种程度上受制于行业性利益集团，造成选民对政府权威失去信心。从事院外集团活动的人士大多是受各个压力集团雇佣的律师、公共关系专家、退休的高级将领、下台的政府高级官员、前参议院等。他们活动的首要目标是建立和维持影响议员们的渠道，如邀请议员们参加各种社交聚会、鸡尾酒会，提供免费旅行、赠送礼品，甚至使用贿赂。酬金是利益集团争取议员的主要手段。以1983年的美国为例，不同利益集团向有关议员赠送的酬金合计为440万美元。仅第95界国会的众议院中，就有299人接受过美国医学协会利益集团的捐款，占众议员总人数的一半以上。致使1977年卡特政府关于医院医疗费上涨率限制在9%的法令未能获得通过。

利益集团追求特殊利益使得集团间矛盾、冲突加剧，每一个利益集团，几乎在所有问题上无不分裂成两派实力。利益集团越多，意见分歧也就越大，追求的利益也就越来越狭隘和专门化，出现了“巴尔干化”趋势，“现在美国社会似乎决心追求较小范围的忠诚，地区的、政治的、种族的、甚至是两性的，而不是较大范围的忠诚”，“美国已缺乏取得一致意见的能力和执行全面的或国家的政策的能力，政治上四分五裂，这表明美国经历中的一种根本性的倒退”。^[28]高度自治化的团体还会导致分裂和不稳定，从而使政府面临更多的治理问题。