公共选择中的利益集团

六、公共选择中的利益集团

在投票过程中除了选民作为个体进行选择之外，还存在大量的利益集团的选择行为。持类似观点的选民会组成利益集团，对政府的公共选择活动施加压力，争取获得对本集团有利的政策。

(一)利益集团的定义

如果从公共经济学的角度理解利益集团，利益集团不是一个贬义词，而是一个中性词。利益集团被定义为具有同样的嗜好的个人群体。

通过考察政治过程，大量的利益集团活跃在各个国家的政治舞台上。1912年成立的美国商会、1898年成立的美国全国制造商协会、北欧国家的渔业协会、日本的经营者团体联合会、英国的律师联合会等都是不可忽视的政治力量。

利益集团形成的原因何在?可以从三个方面来理解:

1.信息成本。从选民的偏好表达的角度看，由于每一个选民在就某项备选方案进行投票之前，为了选择能够带来更高效用的方案，他试图对各项方案进行信息收集，以便比较。由于信息的多样性，每一个单独的选民收集信息的成本是高昂的。如果组成利益集团，利益集团的成员可以分摊信息成本和交易成本。利益集团的这项功效吸引着其成员。

2.稳定性。从政府或者说是候选人的角度看，之所以他们在政治活动中为利益集团的活动留出空间，是因为利益集团的存在和发挥作用对他们同样有利。由于中位选民的投票偏好很难确定，参加投票的人数也很难确定，而利益集团的存在具有一定的稳定性，其成员偏好具有一定的可预测性，所以候选人往往会对利益集团的大量要求作出反应，以求取得选票的最大化。利益集团正是利用了中位选民定理在现实操作中的某种缺憾来扩大自己在政治过程中的影响力。利益集团力图影响公共政策的一种方式是，让候选人意识到，通过采取其政纲中的某些立场，他们可以从这个利益集团中赢得潜在选票。尽管利益集团成员的偏好相对于分散的选民而言同样不可捉摸。但是，对政治家有利的是，利益集团在一定程度上代替他们完成了将部分选民的偏好加总的工作，利益集团的总体偏好是易于把握的，候选人总是可以知道不同利益集团之间的偏好差异性。而各利益集团试图通过减少候选人对它们的成员如何投票的不确定性，来增进它们的全体成员的福利。

3.交易效率。从政治过程的角度看，既然政治过程可以理解为交易过程，在交易过程中缺乏必要的约束导致了利益集团生存的空间。与经济的交易过程进行比较就会发现，在经济过程中，“无论是受到尊重还是依靠强制实施的私人所有权，以及包含有保证契约得以实施的程序的适当的法律和制度”^[20]，这些是对经济行为的约束，由此保证了交易效率。而在政治交易中，尤其涉及公共产品的供给时，即使能够规定所有权，所有权也不会得到尊重。官员和机构可以以全体人民的名义来决定分配标准。评价一种行为是否符合政治角色赋予行为者的权限是极端困难的。这种无约束状态刺激了利益集团通过自身活动获得更多的利益。

(二)公共选择中的利益集团

利益集团在公共选择中发挥作用的途径主要有两个方面:通过与立法机关的联系和通过与行政机关的联系。

在西方国家中，针对立法机关的立法过程的特点，利益集团往往充当说客的角色，鼓励议员将该利益集团支持的立法草案早日送上立法议程，或者在一读或二读的过程中要求议员投赞成票或者否决票。对美国利益集团的研究表明，利益集团对国会的工作有三项:(1)设法在国会的两院里争取几个或更多的议员能够为自己说话、出力;(2)积极参与拟定有关的法令，协同友好的议员，力争使法令的内容能够符合自己的要求;(3)在国会制定法令的过程中，尽量做好争取人的工作，以求在投票表决时能够得到多数的支持，通过自己所要的法令，否决自己不要的法令^[21]。

对行政机关的影响力主要是向其施加压力，将自己打扮成广泛民意的代表，迫使政府改变或者修改决定以实现本集团的利益。一些实力较强的利益集团对行政部门的影响力更大，它们能够影响行政部门和一些分支机构的负责官员的人选和任命，充当行政部门的顾问成员，积极卷入政策的制定过程。

以下是一个美国农业利益集团的案例，从中可以看出利益集团对政府的影响力以及利益集团活动的收益^[22]。

1979年12月27日，苏联军队入侵阿富汗，美国卡特政府决定对苏联采取措施，让苏联为其行为付出代价。其中的一项措施是实行部分粮食禁运。然而，时隔一年半，1981年4月24日，里根政府即宣布自动撤销这一禁运。影响美国政府政策摆动的一个重要因素是美国农业集团。

美国禁运的粮食是1 370万吨，对粮食生产者和粮食出口公司而言，这是一笔相当大的交易。禁运决定宣布几天之后，一些地区的粮食生产商和销售商就赶到华盛顿质问农业部。时值美国农业社联合会举行年会，在会上通过了一项声明，要求卡特向人民说明这一决定如何增进美国的利益和保障美国的安全。农业利益集团认为，禁运首先导致了美国国内的粮食价格暴跌，其次，其他国家和地区，如欧共体、加拿大、澳大利亚等，抓住机会同苏联做交易，使美国的销售商丢掉了市场。1980年3月，一些农业集团的全国性组织陆续声明不支持粮食禁运。6月，一些议员在参众两院都提出了反对禁运的立法议案。这一年正是美国竞选总统的时候，里根以明确支持取消粮食禁运的政治姿态获得了大量的农业利益集团的选票。禁运政策的制定者卡特则在竞选中失败。里根上台以后，由于国际国内的其他事务的困扰，没有能够立即取消禁运，一些农业地区的代表会见了里根，强烈要求他实现竞选诺言。终于，在1981年的4月份，禁令被取消。

当然，并不是所有的利益集团的活动都会像这个事例中的农业利益集团这样成功。利益集团的影响力也有其局限性。利益集团的影响力大小，与这个利益集团在候选人或者政府官员心目中的重要性直接有关。用一个术语表示，也就是不同的利益集团在候选人的目标函数中会得到不同的权数。每个利益集团拥有不同的接近候选人的能力，拥有不同的表达集团利益偏好的途径。当利益集团的能力较弱，或者其经常使用的途径出现中断时，它对公共选择过程的影响力就会大打折扣。进一步的分析表明，当选民的偏好与其所属的利益集团的偏好保持较大的一致性时，选民从政治竞争中获得的利益就部分地取决于它所隶属的利益集团。如果利益集团的影响力比较大，选民获得的福利就会比较多。反之，选民的福利就会减少，甚至小于他作为独立选民时可能获得的福利。选民做出是否参加利益集团的选择是非常重要的。从这个意义上看，一旦利益集团充当起候选人和选民之间的中间人的角色，“一人一票”这一口号中所固有的平均主义就被歪曲了^[23]。

(三)利益集团及其成员的相互关系

除了研究利益集团作为整体的存在原因和行为方式外，公共选择理论的重大研究成果是探讨利益集团和其成员之间的关系，以及利益集团的存在对社会福利带来的影响。

一般认为，由具有相同利益的个人组成的集团，均具有进一步追求扩大这种集团利益的倾向。特别是发现选民从政治竞争中获得利益的大小部分地取决于它所隶属的利益集团时，似乎这种认识更加合理。曼瑟尔·奥尔森(M.Olson)在《集体行动的逻辑》一书中得出了不同的结论。他认为:从理性的和寻求自我利益的行为这一前提逻辑地推出集团会从自身利益出发采取行动的观念是不正确的。分析利益集团成员行动时，假设一个集团中的所有人都是理性的和寻求自我利益的，即使他们知道在实现了集团目标后都能获利，也不能理所当然地得出结论:他们会采取行动以实现那一目标。实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益^[24]。奥尔森的研究出发点是集体中的个人也是经济人。利益集团的收益是具有公共性的。所以在严格的经济学的经济人的假设下，个人会考虑其付出的成本和其在集体收益中所获得的个人收益。如果个人获得的收益小到低于他付出的成本，那么，个人就不会为利益集团的整体利益活动。

从经济人的成本——收益法则出发，M·奥尔森界定了两种不同类型的利益集团:相容性的利益集团和排他性的利益集团。

一个集团的行为是排外的还是相容的，取决于集团寻求的目标的本质，而不是成员的任何性质^[25]。

相容性的利益集团所追求的集体物品的收益有如下特性:一个人对收益的获得并不损害其他人对收益的获得。只有在相容性的利益集团中，个人才具有扩大集团整体利益的动力。由于公共产品的非排他性，不可避免地会在成员中激起搭便车的欲望。集团还是要采取激励措施鼓励成员推动集团利益的扩大。这种“有选择的激励”的存在对承担集体行动成本的成员予以奖励，对于那些不承担成本的成员予以惩罚。

在排他性的利益集团中，集体物品的收益总量是固定的，它注定了个人对收益的获得比例会影响到其他人对收益的获得比例。因此，利益集团成员缺乏扩大集团整体利益的动力。

由于集团成员的成本收益分析与集团的规模直接有关，也就是，每一位集团成员在思考是否要为扩大集团整体利益采取行动时都要考虑个人收益在整体收益中所占的比重。这里假设每个成员的单位收益都是相等的，所以，利益集团如果要很好地发挥激励机制的作用，还应该控制集团的规模。

(四)寻租

利益集团的存在对社会福利产生什么影响?回答这个问题的关键是理解寻租行为。

由于公共选择理论严格区分了提高社会福利和再分配之间的区别，所以各种利益集团的目标会有所差别。对于环境保护组织等利益集团而言，他们的行动能够提高全体人的社会福利。那些寻求以再分配为目标的利益集团，如商业协会、贸易协会或者其他各种专业协会，它们的活动是为了在再分配的公共决策中取得或者保护其垄断地位。以英国为例，在英国经济实力强大的时候，其政府政策鼓励自由贸易政策，各种贸易协会或者商业协会从中受益。到了经济衰落阶段，政府在各种利益集团的压力之下，改变政策，转而推行贸易限制，筑起了重重贸易壁垒。

公共选择理论对政治和经济关系的研究表明，制度和规则，也就是公共选择的结果会成为经济的制约因素。反之，一项公共决策也会成为刺激经济利益的工具。以经济导向为主的利益集团正是体会到这一点而在公共决策领域向政府施加影响力，影响公共决策过程以取得对己有利的公共决策结果。公共经济学将利益集团或者个人通过影响公共选择和决策为己谋利的行为定义为寻租行为。

戈登·塔洛克(G.Tullock)在1976年第一次系统地讨论了寻租行为。在自由竞争的市场环境之下，供需关系的平衡会自动产生一种竞争价格。在垄断的条件下，垄断价格会比竞争价格高。垄断价格造成产量减少，消费者剩余损失，生产者则从中获得垄断价格下的租金。

图4-6　寻租示意图

在上图中，P_c是竞争价格，P_m是垄断价格。在竞争价格下，消费者剩余是G+R+L，而在垄断价格下，消费者剩余是G。三角形的面积L是消费者剩余的损失，而长方形的面积R代表垄断者获得的租金，也是垄断的社会成本。

布坎南将寻租行为造成的社会成本分为三类^[26]:(1)保持垄断地位的支出;(2)政府部门对这类支出做出反应的努力;(3)寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为。

利益集团的任何一项活动都会导致三种社会成本的付出。举例来说，中央政府正在考虑在A市或者B市投资铺设一条新的铁路线。铁路运输能够弥补A市的运输不足状况，提高农产品外销的利润。于是，为了使铺设铁路的想法付诸实现，A市的农产品利益集团对中央政府的官员展开游说工作，必要时还会进行贿赂。利益集团投入的资金和精力是第一种成本。议会和政府官员接受贿赂后，本来已经基本确定的线路就会被更改，官员之中会有人提议铁路线应该经过A市而不是B市。为此，其他官员必须参与到讨论中，论证这项提议是否合理。这项决策的进度被放慢，所有这些都是政府部门付出的成本。在这个过程中，社会上盛行贿赂的不良风气，人人都试图用非正规途径解决问题实现自己的目标。即使那些参加工作的人，他们的择业标准受到影响，他们纷纷以隐性收入的多少来衡量工作的价值。这些结果造成规则失效，费时多年树立的良好的社会风气付诸东流。从经济学的角度看，第三方付出了巨大的成本。

因此，利益集团的存在实际上降低了社会福利。而更极端的情况是，垄断所获得的租金被付出的社会成本抵消，甚至于造成了成本大于收益的情况。对利益集团而言，集团的福利可能获得了提高，而对于社会而言，则福利降低。