公共信息资源市场化运作的不足与存在的问题

公共信息资源市场化运作的不足与存在的问题_公共信息资源的多元化管理

(四)公共信息资源市场化运作的不足与存在的问题

众所周知，完全的市场化运作并不见得一定能够带来可观的现实收益，“私营部门的管理对公共利益的关切层面是较狭隘的，同时，其主要影响力量的来源是市场机制而非宪法”。^[70]公共信息资源的市场化管理在拓宽公共信息资源开发建设经费渠道，减轻政府公共信息资源开发建设财政负担的同时，也由此产生了一些消极影响，如市场化环境下公共信息服务的公平性问题如何解决?弱势群体信息获取的救济问题等。

从经济学角度分析，“如果信息物品完全由私人来经营，由于收费的难控制会导致私有信息生产者无利可图，进而又会导致经营商更钟情于访问量多的生活类信息服务，而对于只有占信息消费者总数较小比例的科技信息经营热心不够，原因很简单:因为投入太多，回报却太难;而另一方面，信息消费的非排他性以及无形性，也会导致信息消费者为信息付费并不心甘情愿，因此，从资源配置的帕累托效率标准来看，信息物品做私人产权安排，容易导致信息资源配置有效性的不足”。^[71]对于市场机制在公共信息资源管理领域的种种缺陷和不足各国都有较为清醒地认识，2003年12月在日内瓦召开的关于“监督信息社会:数据、计量和方法的联合统计”研讨会上，有专家指出“商业研究机构通常只是编制有利可图的信息，这一点可以理解”。^[72]也有人指出，政府在信息市场拥有信息资源的优势使其俨然成为一个市场支配型企业。^[73]可见，市场机制并不是解决公共信息资源科学配置问题的最佳路径，市场缺陷会导致一系列公共信息资源管理问题的出现。

1.效用不足问题

由于公共信息服务具有长期性和普遍性，其价格形成和调整涉及大多数人的利益，不能完全随行就市，单纯以市场化运作比较困难。所以，有人认为，成本和费用问题是公共信息资源再利用过程中最难处理的问题，建议成本和费用的总收入不应超过公共信息生产成本、复制成本、公共文件申请的传播成本外加上投资的合理回报。^[74]但是，与基础设施建设一样，现代社会信息的采集生产成本高、散发费用低，按照完全的成本标准付费必然会抑制用户尤其是政府以外的私人信息消费，而私人信息消费的降低从全社会来讲，就存在着信息封闭、共享程度低下等信息资源效用实现不足的问题。

假定国家基础信息资源数据库的建设完全由私人来投资完成，私人必然会通过高额收费的方式来收回投资获取利润，这样就必然会限制公众对国家基础信息资源的充分利用，造成国家基础信息资源利用上的效用不足，从而形成社会福利的损失。在信息社会，越来越多的公共信息资源都以数字化形式出现，在技术上为信息共享铺平了道路，但知识产权等制度规则又有加剧信息资源集中控制的倾向，网上虚拟图书馆的运作与网上书店等有太多相似，用户需要的关键信息核心内容的使用都需要支付费用，传统公共图书馆里的免费阅读版权著作难以在网上实现，能否有经济支付能力已经成为网上公共信息资源获取的一条分割线，长此以往，必然会对社会政治经济与文化产生负面冲击和影响。

从现实操作来看，欧洲国家推行的公共信息资源成本回收政策与美国的低成本传播政策相比效果迥异，欧盟下属的公共信息资源管理处(Public Information Resources Agency，PIRA)经过调查发现，欧盟国家每年对公共信息部门的投资为95亿欧元，所产生的经济效益为680亿欧元，而美国的投资为190亿欧元，所对应的经济效益是7 500亿欧元。美国的投资价值是欧盟的2倍，但经济效益却是欧盟的11倍。这是因为，用户的信息需求具有很高弹性，当信息价格高于用户的预期他们就会选择不用信息。美国1981年的一项地理调查显示，当有关部门竭力提高数字数据产品价格以尽快收回数据生产的原始成本时，需求迅速下降迫使政府降低价格，前后花了将近3年时间才恢复到原来的销售水平。

显然，商业化市场运作体制和策略的不同会产生不同的结果，公共信息资源的开放获取与商业化再利用之间、社会效益与经济效益之间应保持平衡，但仅凭市场自身的作用难以解决这一问题。同时，政府部门不仅是公共信息资源的最大拥有者和生产者，而且也是公共信息消费的最大用户。从市场运作的收入来源来看，英国气象局商业性收入的50%来自国防部，20%来自其他政府部门，也就是说70%的收入是纳税人的转移支付，其信息服务的主要收入仍然来自税收^[75]。这与市场化运作初衷相去甚远，既没有繁荣信息产业、提高社会信息消费能力、促进中小信息企业的发展，也没有降低公共信息资源管理的公共财政支出，创造新的国民经济收入。从总体而言，只是公共资金与商业利润在不同信息部门主要是政府及其所属部门间的再分配，而且，这些所谓的信息经营收入往往绝大部分都会用在上述机构自身的操作上，对于扩大公众信息获取并没有太大影响，反而会在一定程度上限制这些部门在扩大信息公开、提供信息共享方面的努力。因为公共部门凭借公共权力不仅自然垄断信息资源，而且还会很容易地导致该部门经不住诱惑，为了获取某种数据短期内的最大利益，不去考虑正常必要的公共信息需求和把社会作为一个整体来合理地使用这些数据。可见，完全的市场运作无法保证公共信息资源效用价值的总体实现。

2.供给不足问题

这是一个问题的两个方面。一是公共信息资源总量供给的不足。根据一般偏好原则，个人投资兴建的数据库等信息产品是不愿让他人无偿共享的，私人对公共信息资源的供给会出现供给不足现象，其结果就是市场的力量越是强大，公共信息就越有可能被独立于它所依存的外壳而直接标价和交易;社会的公共信息空间也会随之压缩，贫弱阶层可以自由获取的信息就越少。但是，信息产品具有明显的外泄特点，其占有和利用是不排他的，这种共享性使信息产品的开发利用经常与版权保护发生矛盾，使任何试图控制和使信息二次利用资本化的体制陷入极度的麻烦和困难之中。

另一方面，公共信息资源共享程度下降，社会信息公平受到损害。一些信息政治经济学者如席勒(Herbert Schiller)、戈尔丁(Peter Golding)以及韦伯斯特(Frank Webster)等纷纷指出^[76]，在市场机制作用下，互联网这种有价值的信息共享形式正在受到威胁，一旦市场成为信息资源配置的基本分配手段，信息领域的利益平等就会成为泡影，一座座由信息技术打造的迷宫样围墙(如即购即览型信息产品的出现)和营利渠道正在冲击着公共信息领域。“信息的商品化使公共信息机构(公共图书馆是最典型的代表)和社会的贫弱阶层都蒙受损失:公共信息机构被迫降低其公益性程度，而贫弱阶层则成为信息贫穷者。”^[77]另外，市场驱动还会造成公共生活急需的有效信息如教育、科技、文化等具有较高社会效益的公共信息生产不足。

二是公共信息提供的质量差异，出现无效信息供给过剩。据IBM公司测算，目前许多公司花费昂贵代价开发的数据库，因为信息垃圾的干扰，只有7%派上了用场。^[78]公共信息资源的市场提供会造成信息内容的商业化倾向，不可避免地使大量商业广告、低值信息甚至是虚假信息与有用信息掺杂在一起，不仅分散了用户的注意力，而且也增加了公共信息资源的获取成本。在美国，有许多旅游企业组织、商业出版公司从事旅游免费信息的提供，为国内国际游客在美国的游览提供了极大便利。但与官方和非营利性第三部门组织的免费旅游信息服务相比较，营利性组织如著名的三家综合性城市旅游信息杂志WHERE、QuickGuide、IN New York，所提供的免费旅游信息主要包括每月购物餐饮娱乐热点、本月特色旅游项目推介、音乐表演艺术信息、景区景点旅游资源介绍、景区活动计划、旅游优惠折扣信息、野外旅行装备推介、野营地介绍、野营探险旅游经历、酒店餐饮信息、景区地图等，同时配以粗略的旅游线路地图、景区地图、城市繁华商业地段图等。这些免费信息中商业性渲染气氛要比官方和第三部门组织出版的旅游信息资料重得多，旅游企业或者旅游产品广告大量充斥其中。

3.资源浪费问题

哈丁的公地困境同样适用于公共信息资源领域，完全由市场供给公共信息资源对于社会资源的合理配置而言无疑会出现分散建设与资源整合的矛盾。一方面，出于利益驱动，信息企业有开放市场实现信息资源互联互通的需求，如数字图书馆的信息来源除了图书馆自建数据库资源外，还会从商业化信息服务商购买以及与公益性信息数据库链接来丰富信息资源的品种数量，以吸引更多用户的访问。另一方面，对公共信息资源商品性认识程度的深化以及追求利润最大化的动机，特别是现有分散式公共信息资源管理体制又使得公共信息资源的公开与共享受到阻碍，各信息机构内部低层次重复建设问题难以避免。如我国电子期刊市场，万方、维普与同方三大信息内容提供商为追求“大而全”，重复率高，特色不突出。

4.私人信息保护问题

无数的私人信息组合构成公共信息资源，市场化运作使得私人信息受到侵害的可能性越来越大。联合国经济合作与发展组织(OECD)早在1980年发表的《关于隐私保护与个人数据国际流动指针的理事会劝告》第2条指出，无论是公共领域还是私人领域，对个人信息的处理都存在着侵害个人隐私和自由的危险，因此，对个人信息的保护适用于各个领域，并由此确立了私人信息保护的8条原则。美国学者Schwartz认为，现代信息与网络技术的应用催化了个人数据的市场化，要实现个人数据的有序流动，并符合市场运作规律，就需要从以下方面着手，如个人权利的适当限制、强制性披露交易细节的默认条款，建立起维护个人数据市场和处罚侵犯隐私权的法律执行机构等。^[79]但目前的问题一方面是网络信息的易获得性为私人信息的搜集、加工与利用提供了便利和营利的平台。一些私人信息机构借助各种公共信息平台和强大的搜索引擎大量搜集整理各类私人信息，并对个人的偏好、职业等进行分类，建成内部用户资源数据库，主动向个人提供有关商业性信息，甚至直接向其他企业出售，构成了对个人的信息侵扰。另一方面，则是公共部门在与私人信息企业的合作中擅自将依法搜集的个人信息、企业信息一并出让所导致的个人隐私信息的侵害与企业商业信息秘密的泄露。

案例:

个人信息被拍卖^[80]

只要输入你想搜索的人的名字，用鼠标轻击“搜索”二字，再经过手机短信付费等手段，就很可能会查到这个人的电话号码、手机号码、家庭及工作地址、MSN、QQ等联系方式，甚至可能有婚姻状况、犯罪记录、银行借贷记录、个人财产记录等个人信息。有媒体报道，一家网站叫卖9000万个人详细资料，只需花一元钱即可随意查询，资料的内容很多，与“中国同学录”上的资料相同。记者经过调查发现，从迹象上看，这个名为Ucloo的网站里大多数的数据来源于中国第一大同学门户网站“中国同学录”。而“中国同学录”的相关负责人告诉记者，他们原来对此事并不知情，这些个人资料都是被非法窃取的，并称有可能将对此提起法律诉讼。

5.公共信息垄断经营问题

由于公共信息资源主要掌握在政府及其所属的公共事业组织里，得天独厚的信息占有及加工利用优势使得上述组织很容易垄断所在行业领域的信息市场，导致不正当市场竞争局面的出现。在瑞士，一家商业气象公司宣称瑞士国家气象办公室在提供气象数据资料时实行价格歧视，对其下属的商业性公司实行的只是折扣收费或名义收费。^[81]在德国，类似情况也有发生，有学者甚至提出，公共信息资源的商业性利用没有公平竞争，商业性运作的气象公司已经被逼到墙角。^[82]

案例1:

Delorme出版公司与美国海洋和大气管理局的纷争^[83]

国家海洋测绘局制作的印制地图是无版权的，而其美国水域的数字海图，却通过正式的协议——合作研究开发协议(CRADA;Cooperative Research and Development Agreement)限定由航船协会(Better Boating Association)使用。考虑到该协议的一个重要内容就是鼓励研究和开发，这种做法似乎显得不符合逻辑，因为看上去没有多少鼓励研究的成分在内，实际上只是一家协会持有全体纳税人资助的产品的版权。Delorme出版公司为此将美国海洋和大气管理局(NOAA;the U.S.National Oceanic and Atmospheric Administration)告上了法庭。在NOAA的数字文件是否属于公共档案的问题上，Delorme胜诉了;但在另一问题上它却败诉了:依据美国信息自由法案豁免条例第3款，NOAA可以在开发数字文件之日起5年内拥有该数字地图的版权。

案例2:

河北某公司有偿传播气象信息惹火上身

13场官司对决11家气象部门

气象信息传播权之争直指垄断^[84]

前不久，河北省邢台市桥西区法院开庭审理了石家庄佳诚网络技术有限公司(以下简称佳诚公司)对邢台市气象局提起的行政诉讼案。这是该公司今年针对河北省各地气象部门11起系列行政案件中的一起。

违约之诉——气象部门指责佳诚公司拖欠分成款

事情的起因其实非常简单:佳诚公司向河北省的一些移动手机用户有偿传播了气象信息。去年年底，河北省11个地市的气象局几乎同时向佳诚公司作出了处罚3万～5万元的行政处罚决定。对这些决定，佳诚公司相继提起诉讼，认为自己传播天气预报的行为合法，指责气象局对天气预报实施信息垄断。

2002年3月28日，佳诚公司与河北省气象科技服务中心下属的省专业气象台签订了《关于合作开展手机气象信息点播业务的协议》，双方就气象信息产品在移动通讯领域开始合作“淘金”。据了解，2004年4月之前，以移动、联通、网通手机和小灵通为平台，分享河北省气象信息短信增值业务“蛋糕”的，主要有石家庄佳诚公司等3家SP运营商。2003年，河北省气象科技服务中心取得SP资质并申请气象短信业务后，便协议收购这些SP运营商的气象短信手机用户，其他两家公司先后放弃了气象短信业务。

2005年1月，与佳诚公司的协议期满后，河北省专业气象台停止向佳诚公司提供气象信息，并于同年9月以违约为由将佳诚公司告上法庭，要求佳诚公司支付拖欠4个月的分成款126 929.69元及约定的违约金。

目前，石家庄市长安区法院已经作出一审判决，省气象科技服务中心胜诉。

侵权之诉——省气象台状告佳诚侵犯气象科技成果

2005年12月2日，河北省气象部门与佳诚公司之间的纠纷陡然升级，河北省气象台以侵犯“科技成果权”为由，再次把佳诚公司推上被告席。

河北省气象台在诉状中称，公众气象预报和灾害性天气警报属于气象科技成果，属于凝结着气象科技人员的智慧并借助于各种科技手段所创造的高科技产品和智力劳动成果，河北省气象台是这一气象科技成果在河北省唯一的权利人。他们认为，佳诚公司未经同意传播气象信息已构成侵权，据此请求法院判令佳诚公司停止侵权、赔偿损失50余万元，并以书面形式赔礼道歉。

上述案例涉及公共信息资源管理主体市场化运作的资格合法性问题，由于公共信息资源开发建设成本已经由纳税人支付，政府及其公共事业部门在信息市场上都应遵循公平、公正原则，但问题在于政府及其所属企事业单位的紧密内在联系(既有信息管理业务上的，也有隐含的经济利益)难以使政府在公共信息资源的市场管理中做到绝对公平。我国行政许可法第12条第2项规定了针对公共资源的行政许可设定权，即“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。这项规定确立了政府介入公共信息资源分配领域的法律根据，但如何界定政府、公共企事业单位公共信息资源市场化运作的资格，理顺管理的关系还有待进一步的实践和探讨。

【注释】

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[13]Peter N.Weiss，Peter Backlund.International Information Policy in Conflict: Open and Unrestricted Access versus Government Commercialization.//Borders in Cyberspace，Kahin and Nesson，eds.，(MIT Press 1997).

[14]Peter N.Weiss，Peter Backlund.International Information Policy in Conflict: Open and Unrestricted Access versus Government Commercialization.//Borders in Cyberspace，Kahin and Nesson，eds.，MIT Press 1997.

[15]European Commission Directorate General Information Society Unit E4，Information market.Exploiting the potential of Europe’s Public Sector Information.

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[21]［意］佛朗哥·巴萨尼尼.提供电子政务服务和公司合作关系——有关“数字鸿沟”、“数字机遇”和新殖民主义的警告.//中国信息协会编著.信息化与电子政务专辑(二).

[22]Australian Government Publishing Service(AGPS)Publication http://www.australia.gov.au/Publications，2007-12-22

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[25]胡小明.信息资源系统的机制改进.中国信息界，2004(12).

[26]王小飞.英国的“电子政府”.网络与信息，2002(1).

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[28]中小企业信息服务模式的国际差距.http://business.sohu.com/03/21/article202872103.shtml.

[29]Office of Fair Trading.The Commerical Use of Public Information，2006(12).

[30]Jim Wretham，Helen Westhall，Adrian Brazier.Public Sector Information-Unlocking Commercial Potential.

[31]European Commission Directorate General Information Society Unit E4.Information market.Exploiting the potential of Europe’s Public Sector Information.

[32]［美］迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济.毛寿龙，译.三联书店，2000.

[33]晏燕.建设信息服务平台:请政府买单.科技日报，2003-12-25.

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[39]Dagmar Vránová.Public Sector Information as a Source of Growth and Development of Information Society in the Czech Republic.

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[41]Pira International Ltd.Commercial Exploitation of Europe’s Public Sector Information-Final Report，Surrey，England，20.September2000，http://www.cordis.lu/econtent/studies/studies.htm.

[42]Proceedings of the seminar Free accessibility of geo-information in the Netherlands，the United states and the European community hold on October 2，1998.http://www.ravi.nl/projecten/98wstoegankelijkheid%202okt.htm.

[43]林涛.美国旅游地游客信息中心免费信息研究.旅游科学，2005(1).

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[73]Johan Pas LLM(VUB)，Lic.Rechten(VUB).The Commercialization ofGovernment Information and the Proposal for a Directive COM(2002)207 by the EuropeanCommission.URL:http://www.austlii.edu.au/au/journals/MurUEJL/2002/48.html.

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[75]王正兴，刘闯.政府信息资源共享两种模式及其效益比较.中国基础科学，2005(5).

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[81]Peter Weiss.Borders in Cyberspace:Conflicting Public Sector Information Policies and their Economic Impacts.http://www.primet.org/documents/weiss%20—%20 borders%20 in%20cyberspace htm.

[82]Peter Weiss.Borders in Cyberspace:Conflicting Public Sector Information Policies and their Economic Impacts.http://www.primet.org/documents/weiss%20—% 20 borders%20 in%20cyberspace htm.

[83]Mary Lynette Larsgaard.在美国图书馆查阅地理空间数据.218.244.250.72/xiangguanziliao/A25.htm-50k

[84]马竞.气象信息传播权之争直指垄断.法制日报，2006-04-11.