对深化行政执法体制改革的几点认识

张宏忠

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)，作为第二板块的第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，是法律的生命力和权威能够实现的基本保障。因为，“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序”。而其中的“深化行政执法体制改革”，则是当前最现实、最急迫的重点工作，直接关系到人民群众的切身利益，直接关系到经济社会的发展与稳定。针对行政执法领域中出现的执法无力、执法腐败、徇私枉法等突出问题，习近平同志在《决定》的有关说明中，使用了“老百姓深恶痛绝”的严厉措辞，指出“必须下大力气解决”。

一、推进综合执法，完善行政执法管理体系

(一)加强重点领域的综合执法力度

“行政执法是各级政府的经常性工作，直接涉及人民群众和企业、社会机构的利益。”《决定》中明确提出“重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法”。

这是因为，一方面，这些划定的经济、社会和民生领域的行政执法，与人民群众的日常生活息息相关，老百姓最为关注、感受最深、呼声最强，直接关乎政府的公众形象，直接影响到党群关系、干群关系的和谐，直接关系到社会的和谐稳定。另一方面，随着经济社会的不断发展，行政管理的任务和范围日益繁重，客观上造成当前我国行政执法体制的复杂性，职能交叉重叠与责权模糊不清的现象并存，领导体制也呈现垂直型、双重型、指导型等多样性，一个领域的行政执法往往需要动员多部门、跨区域的协调合作才能够较好的完成，现实中容易受到各种因素的制约。例如，近几年来在食品药品领域接连发生重大安全事故，给人民群众的健康造成极大的伤害，而在事件的预防、监控、处置、维权过程中，出现了“十几个部门管不住一头猪、十几个部门管不好一袋奶、十几个部门管不了一瓶药”的尴尬局面，群众反应异常强烈，民愤民怨极大，严重损害了党和政府的威信。

为此，《决定》才提出要“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”。变多头监管为综合执法，引导各部门加强协作，加强重点领域的综合执法力度，不断提升执法水平、执法质量、执法效率，这样才能有效地维护人民群众的合法权益，保障社会的和谐稳定，为经济的科学发展创造有优良的运行环境。

(二)改革城管执法体制

城管(城市管理行政执法局)承担着规范、维护和治理城市公共秩序的重任。目前，在城市管理过程中，暴力抗法和野蛮执法事件时有发生，并常常被各种媒体放大，社会舆论反应强烈。城管人员的工作压力和艰辛轻易被忽视，而其公众形象则往往被负面化。

这是因为，随着我国城镇化水平的提高，城市的规模、人口不断扩大，社会环境、利益关系日益复杂，然而城市管理和行政执法水平却没有及时跟进。城管执法任务日趋繁重，而相关法律法规建设的滞后和不完善，造成城管所拥有的行政处罚权和行政强制权界定不清、力度不足、范围有限，执法难度日益加大，矛盾冲突易发多发。同时，行政执法的机构设置繁多、各自为政、缺乏协调，有利可图的领域争相介入执法，复杂棘手的就相互推诿。城管的机构性质、队伍素质、编制待遇、工作条件还存在众多亟待解决的现实问题。这些都是造成野蛮执法和暴力抗法事件恶性循环的重要原因。另外，值得一提的是，在行政管理和行政执法体制中，城市管理是唯一没有中央相关部委分管的领域，因为一直以来它都被视为地方性事务。

针对这种情况，《决定》中指出要“理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。人民城市人民建，人民城市人民管。必须贯彻落实《决定》的相关指示精神，改革城市管理执法体制，从根本上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题，探索树立一种“大城管”的综合治理理念和模式，推动城市管理的科学化、法治化、人本化，实现“城市，让生活更美好”的共同心愿。

二、强化行政执法人员管理制度，提升综合素质

(一)严格实行行政执法人员的资格认证

近几年来，在行政执法领域中出现了一种特别的所谓“临时工现象”。当行政机关在行政管理和行政执法过程中出现失职、渎职行为造成责任事故时，就抛出几个“临时工”充当挡箭牌和替罪羊，平息社会舆论，逃避问责，这俨然快成为行政部门危机公关的通用模式，因为往往事故的直接责任人的确就是那几个“临时工”。这也表明，针对行政执法人员的资格认证、法律意识、政策水平、综合素质、岗位设置、编制待遇等一系列工作亟待理顺和强化。

行政执法人员处于依法行政、建设法治政府的最前沿，最深入社会、最贴近群众，工作最直观、形象最鲜明，其自身素质和水平直接关系到行政执法的效率和政府威信。目前，有些行政部门的执法主体条件不符合要求，法律常识、业务知识匮乏，依人依权不依法，甚至滥用职权、以权谋私。某些行政执法部门在招人、培训、履职、监督、考核、奖惩等方面还没有纳入法制化轨道，将大量的“编外人员”充斥在行政执法的第一线，甚至将棘手的执法任务交给一些不良社会分子，造成了极其恶劣的后果和影响。

事实上根据法律规定，作为行政执法人员，无论是编制内还是编制外的，都属于国家机关工作人员范畴，代表政府行使行政管理、行政执法和公共服务，一旦出现问题，政府就是第一责任主体。为此，《决定》明确提出“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动”，这就是要准备统一部署，对我国目前的行政执法人员展开一次全面的清理整顿，通过严格的持证上岗和资格审核制度，坚决地将一批不合法、不合格、不称职的人员清理出行政执法者队伍，强化行政执法人员的依法行政意识和业务素养，从而建立起严格规范的行政执法的准入机制，保证行政执法的合法性和高效率。

(二)严格执行罚缴分离和收支两条线

就在十八届四中全会召开之际，据新华网报道，一份由河南省工商行政管理局下发的《关于迅速贯彻落实省财政厅专项督导省工商局罚没收入工作安排意见的通知》在网上引发热议。这个称作是“公权打劫”的通知，要求全员上阵、分解任务、责任到人，确保11月底前完成年度罚没收入任务。并实行“两个挂钩”，即与各种经费款项挂钩、与年终奖惩挂钩。完成或超额完成目标的单位实行奖励性补助;收入亏欠的，要从该单位补助费用上扣减偿还。

这就是一起典型的违背依法行政理念、滥用职权的行政违法行为，与加快建设法治政府的方向背道而驰。客观地说，正是因为当前我国行政执法体制存在诸多不完善的地方，地区经济实力有限，许多行政执法部门的日常经费保障很困难，行政执法队伍特别是“编外人员”的工资待遇没有全部纳入政府财政预算，几乎完全依靠罚款和收费维持其运行开支，乱罚款、乱收费、乱摊派的现象层出不穷。这种“罚没指标”，只会让极少数人从中谋取私人的政绩和经济利益，而绝大多数的行政执法人员则苦不堪言，群众对此也是极为反感。它客观上造成了在行政执法领域里，管理就是收费、执法就是罚款，以罚代法、鼓励违法，政府正常的行政管理和公共服务职能严重缺失，扰乱经济发展秩序，损害群众的切身权益，破坏了社会的和谐稳定。

《决定》对此明确指出“严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。”就是为了痛下狠手，坚决遏制这种现实中许多行政执法部门里存在的“土政策”、“潜制度”的违法现象。只有在行政执法领域中严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”的管理制度，将罚没收入全额上缴财政，行政执法部门的办公经费和人员工资待遇完全纳入财政预算而予以充分保障，才能彻底杜绝这个行政执法领域中的严重隐患。

三、行政执法与刑事司法相衔接，加强执法合作

(一)行政执法与刑事司法衔接的必要性

行政执法与刑事司法衔接是指将涉嫌犯罪行为的案件从行政执法中分离出来，过渡到刑事司法程序中，进行侦查、起诉、审判的协作办案模式。早在2001年，国务院就颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，目的就是为了依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他罪，保障社会主义建设事业顺利进行。同年，最高人民检察院也颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。经过十多年的实践检验，这次《决定》中更是明确提出进一步“健全行政执法和刑事司法衔接机制”，从而实现行政权与司法权联手、合力惩治违法犯罪行为的目的。

当前，我国正处于发展的战略机遇期，同时也是社会矛盾的集中凸显期，利益格局错综复杂，行政执法面临着许多突出的困难、阻力和障碍，严重影响了依法行政的深入推进。在一些关系国计民生发展和人民根本权益的领域，例如《决定》中重点提到的食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、资源环境、农林水利、城乡建设、海洋渔业等领域，存在着严重的违法犯法行为，犯罪活动猖獗，而现实操作中仅仅依靠政府行政执法的强制力和处罚力度根本无法有效地制止，导致违法成本低、执法效率差、维权成本高，人民群众对有法不依、以罚代刑、打击无力等问题反映强烈。所以，只有行政执法和刑事司法更好地衔接，降低入罪门槛、威慑犯罪，让违法者付出“倾家荡产”、“身陷囹圄”的巨大代价，上述现象才能从根本上得到有效的遏制。

(二)实现行政执法与刑事司法的及时有效衔接

目前，行政执法和刑事司法两者的权责界限尚不清晰。政府机关的行政执法处罚权仅仅限定在警告、罚款、行政拘留、勒令停产整顿等方面，对涉嫌犯罪的责任人没有控制和侦查权限。而公安部门在查办相关案件时，与行政执法部门往往沟通不畅、信息失灵，导致犯罪证据被转移破坏、犯罪分子逍遥法外。甚至有的行政执法机构出于地方保护主义和部门利益，以罚代刑，对案件的司法移交态度消极、暧昧。

对此，《决定》明确提出了“建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接”。这就需要加强行政执法与刑事司法衔接机制的相关立法工作，“完善案件移送标准和程序”。加强对行政执法机关和司法机关的立案监督。建立健全相关的衔接工作机制和信息交流平台，整合执法资源、优势互补、密切合作，降低行政执法机关的取证成本，提高司法机关的办案水平，及时有效地惩治犯罪，维护社会公平正义。

总而言之，深化行政执法体制的改革必须在法治轨道有序进行，抓住重点领域的执法力度和关键环节的制度完善，才能逐渐形成权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设法治政府，使经济发展、社会稳定、民生福祉得到充分有力的根本保障。

(中共吉林市委党校)