专家学者对深化行政管理体制改革的观点综述

一、关于深化行政管理体制改革的基本思路

（1）把行政管理体制改革作为改革攻坚阶段的重点加以推进。中国经济体制改革研究会会长高尚全指出，行政管理体制改革既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。金融体制改革、资本市场发展、国有企业改革、事业单位改革等也都离不开政府行政管理体制改革。因此，要把政府行政管理体制改革作为全面深化改革的重点，进行总体设计，统筹协调，整体推进，才能取得理想效果。

（2）切实转变政府职能、理顺“四个关系”是深化行政管理体制改革的关键和突破口。国家发改委宏观经济研究院教授常修泽认为，改革和完善政府职能要突出理顺“四个关系”：理顺政府与企业的关系；理顺政府与市场的关系；理顺政府与事业单位的关系；理顺政府与社会中介组织的关系。只有理顺了这些关系，才能在经济体制、社会体制等关键领域改革方面取得根本性突破。

（3）必须强化政府在建立公共服务体制建设中的主体地位和主导作用。中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林教授认为，要尽快实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变。严格划分各级政府的公共服务职责，使各级政府公共服务的职责与能力相匹配。加强政府公共服务机构建设。按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和推进事业单位改革。建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度。

（4）行政管理体制改革的核心是体制机制创新。国家行政学院教授竹立家指出，要通过改革形成三个有效机制：即改革和完善公共政策制定过程，形成有效的公共政策制定机制；改革和完善国家公务员的选拔任用过程，特别是具有领导职务的国家公务员的选拔任用和晋升过程，形成德才兼备的优秀党政人才、特别是“一把手”的制度化选择机制；改革和完善公共财政与预算过程，形成基于政府绩效、公开透明、兼顾公平和效率、结构合理的公共财政与预算管理机制。

二、关于深化行政管理体制改革的重点任务和难点问题

（1）需要在政府职能转变、组织机构和运行机制等方面都重点突破。国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏认为，第一，针对政府职能缺位、不到位的问题，需要强化社会管理、公共服务及涉外管理部门，在投入与编制方面予以倾斜。第二，针对政府职能越位、错位的问题，需要对一些越位、错位行使职能的政府部门实行“瘦身”。第三，针对一些政府职能在相关机构间配置不合理的问题，需要按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求进行改革，构建政府组织机构的总体框架。第四，针对一些专门领域的管理体制不科学、相关职能在不同政府机构间的职能配置不尽合理的问题，需要参考国外经验，重点研究完善一些专门领域的管理体制和机构设置。第五，针对一些职能需从政府转移出去、又无相应承接主体的问题，需要全面推行事业单位分类改革，规范和发展行业协会、商会等社会组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。

（2）以强化政府自身建设和改革为重点，改善公共治理结构。迟福林教授认为，要按照决策与执行分开的要求，尽快实行大部制。建立有效的政府监督体制，特别是要完善行政外部监督体制。规范各级政府的经济职能与社会职能，建立强有力的工作系统。严格规范行政立法程序，建立行政法规和部门规章的审查机制。废除那些不适当体现部门和行业利益的法律法规，有效地遏制行政立法权的滥用。

（3）提高行政效率，降低行政成本势在必行。国家行政学院公共管理教研部主任吴江教授认为，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府的形象，妨碍了政府行政效率的提高。改革开改前的1978年，行政管理支出占整个财政支出的比重只有4.7%，1998年达到14.8%，按照国际货币基金组织的口径是15.6%。这在国际比较中是属于比较高的。其中，政出多门对于管理成本的消耗是巨大的。对比其他国家，美国总统内阁为13个部门，日本内阁设1府12省厅，德国为15个部门，英国为18个部门。而我国政府的部门数量甚至可以达到某些国家的2倍到3倍。其巨大的管理成本，更达到了许多西方强国的数十倍。如果我们能从“大部制”入手，合并功能相近的部门，精简人员，便可以省去大量的管理费用，从而也能从根本上提高政府效率。

（4）亟待提高行政管理体制改革的民主性、科学性。中国社会科学院法学研究所副研究员李洪雷认为，我国以往行政管理体制改革的一个突出问题是，改革的方案一概由国家行政机关制定，改革的公开性、民主性和决策的科学性不够。按照依法治国和科学民主决策的要求，国务院应该向全国人大常委会提交以行政管理体制改革总体方案为主要内容的《行政改革推进法》（草案），只有经全国人大常委会审议通过才可以进行。同时，改革方案也需要公开透明，广泛征求意见，而不能只有私下一些人员商量就决定推行。

（5）行政管理体制改革不能只改革政府机构。国务院研究发展中心社会发展研究部部长丁宁宁认为，由于每一次机构改革都是在政府换届前不到一年开始筹划的，历次机构改革之间，缺乏政策上的连续性。纵观20多年来的政府机构改革，真正精简了的只是国务院的机构和人员，人大、政协、党的机构和人员一直在增加。省及省以下政府的机构和人员编制，实际上已经完全失控。这种每一届政府都要精简一次机构、人员的做法，也导致了政府官员队伍的不稳定。

三、关于政府机构改革的建议

（1）统筹考虑推行大部门制。竹立家认为，目前国务院有28个部委，加上国务院直属局和直属机构等，共有66个部门。未来要建立职能有机统一的大部门体制，不能仅仅局限于现有28个部委，要在66个部门范围内统筹考虑。中央党校研究室副主任周天勇认为，最理想的国务院机构改革方案是，除了外交部、国防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部门制”过渡。比如，可考虑整合石油、电力、煤炭、核能、现有电监会等，建立大能源部；整合区划、规划、建设、国土资源等部门，新设国土建设部；整合现有农业、粮食、林业等部门，建立大农业部；整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大交通部等；整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物、社科基金等部门，建立大文化部等。为强化改革的统筹协调，打破部门利益格局，应重建国家体制改革委员会，继续整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会；同时，建议新设总理预算管理办公室，强化预算编制的科学性和协调性。

（2）将决策与执行、监督机构分开。李军鹏认为，要建立决策、执行与监督相互协调又适度分离的行政运行机制，将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构。实行“三分开”，既可以在部与部之间，让有些部专门行使决策权，有些部专门行使执行权，有些部专门行使监督权；也可以在大部制内部给机构分工，即有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。中国社科院工业经济研究所研究员余晖认为，负责行业监管或有监管职能的部委，其监管的职能应该与宏观调控和产业政策部委以及资产管理机构的职能相对独立。同时，在需要价格监管的产业，应该将国家发改委的价格监管职能分散到相应的监管机构。所有的监管机构都不应该设置为事业单位。

（3）全面推行事业单位分类改革，规范和发展行业协会、商会等社会组织。李军鹏认为，我国事业单位改革跟不上，社会中介组织发育不成熟，很多政府该转移的职能无法转移出去。例如，在劳动关系方面，缺少劳动争议仲裁的事业单位作为劳动和社会保障部门的依托；在医疗保障和工伤保险方面，一些技术性标准的制定和执行完全可以由社会中介组织来承担，但具备资质的社会中介组织无法满足实际的需要。必须坚持配套改革，理顺政府与事业单位、社会中介组织的关系，将大量技术性、经办性职能交由事业单位和社会组织承担。余晖认为，要加快行政事业单位改革，使它们中的大多数转制为企业、社会中介组织或民办非企业组织。加快行业（商）协会管理体制的改革，将这些协会组织与其他社团组织分开管理。

（此文系2007年整理的信息报送稿）