2012年11月，党的十八大提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，强调指出法治是治国理政的基本方式，要求推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在强调推进法治建设的同时，要求深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，减少行政执法层级，加强重点领域基层执法力量，理顺城管执法体制。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确提出，要推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，完善市县两级政府行政执法管理，理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。按照党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会要求，加强法治建设，运用法治思维和法治方式深化行政执法体制改革，成了当前一项重要而迫切的任务。
深化行政执法体制改革，是宁波市委市政府一直以来重点推进的工作。特别是2002年以来，宁波市根据中央推进行政执法体制改革的有关要求，结合宁波实际，开展了城市管理相对集中行政处罚权工作，在乡镇行政执法体制改革和文化市场综合执法体制改革方面进行了探索，并在火车南站等特定区域实行联合执法，取得了积极成效。为进一步深化完善宁波市行政执法体制改革工作，按照市委法治宁波建设的总体部署，我们认真研究了党的十八大报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等文献以及有关法律法规，组织市发改、城管、编制、财政等部门召开座谈会，并走访了慈溪市、海曙区、北仑区政府以及火车南站综合管理办公室、市文广新闻出版局等单位，全面深入了解宁波市行政执法体制改革有关工作。在此基础上，我们分析了宁波市行政执法体制改革取得的成绩和存在的问题，并提出了下一步的改革方向和具体措施。
一、宁波市行政执法体制改革的主要模式
（一）大部制的文化领域综合执法改革模式
2004年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》（中办发〔2004〕24号），启动了文化市场综合执法改革。按照文件要求，宁波市于2005年5月在全国率先完成了文化市场综合改革，组建了宁波市文广新闻出版局和文化市场行政执法总队，履行文化、广电、新闻出版、文物、版权等法律法规规定的行政执法职能；同时，各县（市、区）也建立了文广新闻出版部门和文化市场行政执法机构。
市文广新闻出版部门成立后，按照横向垂直管理、纵向指导监督的模式，实行属地管理、本级指挥、分片问责的监管制度，组建了全市执法业务骨干、案审员、网络监察员三支队伍以及义务监督员队伍；制定了《宁波市文化市场行政执法程序若干规定》、《宁波市文化市场日常检查项目规范》、《宁波市文化市场行政执法文书制作标准规范》等26项内部管理制度、28个执法业务制度、4个执法工作规范和1套行政处罚自由裁量权标准。每年举办执法业务骨干研讨和执法人员轮训班，每季度组织交叉执法，开展执法业务量化考核评估，提升行政执法质量。在硬件方面，建成举报受理室、询问调查室、证据保存室、技术监控室和罚没物品库房等执法专用房间；配备巡查用车及暗访用车，满足文化市场日常巡查、举报受理、调查取证、重大活动保障和突发事件应急处置工作需要。同时，建成首个文化市场执法指挥系统。
在具体工作中，市文广新闻出版局把监管领域内20多个门类的市场分解出400多项检查内容，实行经营场所“一店一本”登记；把70％的执法力量投入到市场一线，每年场所检查覆盖率达到100％ 。建立部门协作机制，与公安、工商、城管等部门建立良好的协作关系；在文化执法与行政审批机构间构筑了顺畅互通的机制；与海监建立了水下文化遗产保护联合执法机制；与海关建立了涉外出版物联合查验机制，从而在市、县两级执法机构之间建立了互动互联体系，在加强网吧管理、推进农村文化市场监管、整治校园周边环境、网络市场监管等方面，都取得了显著成绩。
（二）城市管理相对集中行政处罚权模式
1.市区以及各县市开展城市管理相对集中行政处罚权工作
根据国务院法制办2001年发布的《关于在浙江省宁波市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕135号）和省政府《关于宁波市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案的批复》（浙政函〔2002〕149号），宁波市于2002年9月组建了市、区两级城市管理行政执法局，在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，履行市容环卫、城乡规划、城市绿化、市政公用、城区内河、环境保护、工商行政、公安交通等方面的全部或部分行政处罚权，为解决执法部门职能交叉、多头执法、执法推诿等问题开展了积极探索，取得了明显成效。
（1）执法区域不断拓展。自2002年在市区（鄞州区除外）实施相对集中行政处罚权制度以来，近年来实施相对集中行政处罚权的区域不断拓展。宁波国家高新区、鄞州区、东钱湖旅游度假区分别于2005年、2006年、2007年成立执法队伍；2009年以来，余姚市、慈溪市、奉化市、象山县相继成立了城管执法局。
（2）行政执法内容逐步增加。2013年1月，浙江省政府发布《关于宁波市扩大市区两级城市管理相对集中行政处罚权范围的批复》（浙政函〔2013〕15号），市区两级城市管理部门进一步相对集中行使河道、环境保护、建设工程质量和建设工程安全生产管理、城市轨道交通工程、停车场管理等方面的全部或部分行政处罚权。目前，宁波市城管部门的执法依据有25部法律、116余部法规，包括行政处罚事项778项。
（3）行政执法机制不断完善。 ①市区两级城管执法机构分工相对明确。市城市管理执法局主要负责全市执法工作的组织协调、督察考核等业务指导工作；各区城市管理执法局具体承担查处职责。 ②建立与相关职能部门执法协调机制。在基层实行城管、公安（交警）、工商、卫生等部门联合执法，目前海曙、江东、江北等三区20个街道成立了综合（联合）执法组，成立了公安执法保障大队，有效预防和处理各类暴力抗法事件，提高了执法效率。
2.北仑区深化城市管理相对集中行政处罚权工作
2012年，浙江省政府发布《关于宁波市北仑区深化相对集中行政处罚权工作的批复》，同意北仑区实行“城乡一体化”的综合行政执法体制，将涉及殡葬、住建、环保、海洋渔业农林、水行政、食药监、工商、国土等30多个执法领域的531项行政处罚事项，集中“划转”到城市管理执法局，集中行使的行政处罚事项达1200余项，执法范围从城市拓展至乡村。
北仑区深化相对集中行政处罚权以来，城市管理行政执法工作取得了显著成效。2013年，区城管执法局开展了“清剿森林火灾暨推进文明殡葬专项行动”、影响房屋使用安全行为专项整治、非法电鱼专项整治等各类综合行政执法整治35次，处理各类违规事件1800多起，其中立案204起，超过了划转部门在划转之前的办案总和（2010—2012年，8个划转部门合计办案数年平均为178件）。在各行业中，农林类比2011年、2012年同比增长80％以上；民政类比2011年、2012年分别增长10％ 和140％ ；国土类较2010年增长40％ ，较2011年增长16％ 。2012年案件数量虽然下降，但通过“三改一拆”，共拆除各类违法建筑1607宗，面积232万平方米。2013年，区城管执法局共查办各类案件10807起，其中一般程序案件1145起，增长80％ ；简易程序案件9662起，增长49％ ；累计罚款701万元，增长28％ 。同时，由于和群众日常生活密切相关的行政处罚事项相对集中，部门推诿扯皮的现象有所改善，群众投诉得到了积极有效办理。一年来，区城管局共受理投诉6204起，网上投诉867起、信访件87件，城管部门及时办理率100％ 。
（三）卫星城市、中心镇委托行政执法模式
2007年，浙江省政府发布了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，提出了扩大中心镇经济社会管理权限等扶持政策和改革措施。2012年年初，宁波市委办、市府办印发了《关于扩大中心镇管理权限的指导意见》（甬党办〔2012〕17号），要求通过体制创新、权限下放、理顺关系、转变职能，增强中心镇政府统筹镇域经济社会健康协调发展的能力。在深化中心镇改革的同时，宁波市委市政府还作出了开展卫星城市改革试点的重大决策，出台了《关于深化中心镇改革加快卫星城市发展的若干意见》（甬党办〔2009〕12号），提出将有条件的中心镇发展成为宁波都市圈的卫星城市，以卫星城市、中心镇为重点的行政执法体制改革工作深入推进。
1.卫星城市行政执法体制改革工作
2010年，宁波市政府发布了《宁波市卫星城市行政执法管理办法》（市政府令第179号，以下简称《办法》）。《办法》规定，卫星城市政府及有关组织可以成为受委托执法主体，受委托行使行政许可权、行政处罚权和其他相关行政执法权。
《办法》出台后，各县（市、区）政府组织有关部门按照依法下放、权责落实的要求，委托实施行政审批和行政处罚权。同时，以规划实施权、投资审批权、土地出让权、财政预算和财政政策制定权、城市综合执法权等“五权”为重点，赋予卫星城市相当于县（市、区）一级的、事关发展的主要经济社会管理权限，使卫星城市获得了相应的行政权，初步解决了卫星城市有责无权、权限不足、执法困难等问题。
在委托卫星城市实施行政许可和处罚的同时，宁波市政府还推进了卫星城市机构的优化设置工作。各卫星城市综合设置党政管理、经济发展、农业农村、社会事务、城镇建设、综合治理、财政等行政机构；相关县（市、区）在试点镇派出机构部分与镇政府内设机构合署设置，派驻机构并服务周边乡镇。相关职能部门在卫星城市设立了国土、规划、环保、工商分局等派出机构，并通过内部授权形式分别下放相关行政执法权，方便了卫星城市及周边乡镇的企业和群众办事，提高了执法效率。
2.中心镇行政执法体制改革工作
为了依法促进和规范权力下放工作，2013年1月，宁波市政府发布了《关于扩大中心镇行政执法权限的决定》（市政府令第203号，以下简称《决定》），自2013年3月1日起施行。《决定》明确规定，县（市、区）政府及有关部门可通过依法交办、委托的方式，将产业发展、项目投资、规划建设、安全生产等领域的行政许可权、非行政许可审批权、行政处罚权、日常监督管理权等下放，由中心镇政府及其有关事业组织承办，具体管理领域和权限范围，由县（市、区）政府决定。《决定》还明确，对涉及面广、影响大、技术性强的行政执法权，一般不下放。在权力下放的形式方面，行政许可权、行政处罚权通过委托方式下放；非行政许可审批权、日常监督管理权直接交办给中心镇政府承担。
《关于扩大中心镇管理权限的指导意见》和《决定》出台后，各相关县（市、区）结合各中心镇的实际需求和承接能力，制定“一镇一策”的扩权实施办法和放权目录，因地制宜扩大中心镇管理权限。部分县（市、区）已经开展或者正在探索开展城市管理相对集中行政处罚权和联合执法试点，余姚市的马渚镇、梁弄镇、陆埠镇，慈溪市龙山镇，奉化市莼湖镇，鄞州区姜山镇和咸祥镇均已成立城管执法中队，行使镇域内市容环境卫生、道路交通、社会治安以及工商中涉及城市管理的相应权限。
（四）特定区域内联合行政执法模式
2007年，宁波市政府发布了《批转海曙区政府关于南站区域市级管理机构下放实施方案的通知》（甬政发〔2007〕110号），在海曙区设立统筹公安、城管、交警、公管等执法力量的南站综管办，实施综合管理。2013年，宁波市政府发布了《关于印发铁路宁波站区域综合管理暂行办法的通知》（甬政发〔2013〕122号），对南站区域的组织领导机构、部门职责分工、管理规范等进一步做了明确。经过这几年的探索与实践，区域管理取得了一定成效，火车南站区域的管理模式被推广应用至客运中心及原火车东站，上海、西安、重庆等城市先后前来考察交流。
火车南站区域按照综合管理、统一执法、按职办案的原则开展综合管理，各执法部门共同参与管理和执法，以各自的名义进行执法。同时，强化行政服务，积极完善和规范道路交通、广场市政等基础设施，在区域及周边路口设置交通导向指示图，调整标识标线，设置醒目交通指向牌等，不断提高物防技防能力。整合区域志愿者力量，设置区域志愿服务中心，提供综合咨询、举报投诉、应急求助等系列服务。实行联合执法以来，区域内“黑车”、“黄牛”、“电的”、“残的”等现象得到较大的遏制，区域治安发案数、“黑车”投诉率较成立前逐年下降。
二、宁波市行政执法体制改革取得的成绩和存在问题
10年来，宁波市在推进行政执法体制改革方面开展了很多工作，取得了明显的成绩，也存在着一些问题，需要在下一步的行政执法体制改革中引起注意。
（一）城市管理相对集中行政处罚权方面
10年来，城市管理相对集中行政处罚权工作不断深化，对于完善行政执法体制、解决执法中部门职责交叉的问题起到了积极作用：
（1）处罚职能有效整合。通过调整归并执法职能，执法力量更加集中，执法力度得到加强，在一定程度上解决了城管领域相互扯皮、多头执法的问题，城市管理水平有了明显提高。
（2）管理体制得到理顺。以“统一领导、分级负责、市区共管”为原则，理顺了市区两级城管执法部门的关系，市级主要负责政策制定和业务指导、协调、监督，具体执法主要在区级层面，执法人员充实到基层一线，较好地实现了重心下移、加强执法的目标。
（3）探索权力分离，实现权力间的互相监督。城市管理部门行使行政处罚权，初步实现了审批、管理与监督、处罚的适当分离，改变了原来一个机关“审批、管理、监督、处罚”集中行使的模式，在一定程度上防止了权力滥用。
与此同时，城市管理相对集中行政处罚权工作也存在着一些问题：
（1）部门职责交叉的问题仍然存在。实施相对集中行政处罚权后，行政处罚权只是一定程度的归并，原来多个部门行使的处罚事项，只是一部分转移给了城市管理执法部门，还有一些部门的一些事项并未转移，导致部门职责交叉的情况仍然存在。比如户外广告监管涉及规划、工商、城管等部门；垃圾焚烧涉及环保、城管、农业等部门；渣土倾倒涉及城管、水利、环保、港航等部门，容易导致处罚权行使过程中“踢皮球”的现象。
（2）职责调整科学化程度有待提高。比如北仑区有些划转职能已经拓展到社会管理领域。在这些职能中，有些属于检测专业度高、专业技能和设备要求强的事项（比如水文管理、水污染管理），城管不具备现场取证和检测职能；有些职能在有关部门已经自成体系并要求做大做强（比如市场监管方面的无证餐饮、环保方面的水污染），原部门处罚更加有效；有些领域涉及行业市场管理，主要应当以审批以及后续监管为主。因此，对如何划转处罚职责，提高执法效率、科学配置行政权力，还需要在实践的基础上继续研究。
（3）行政权力行使的协调性有待提高。 ①审批、监管与处罚权的行使不够协调。相对集中行政处罚权后，有的部门认为处罚权转移就是监管权转移，因而只审批不监管的情况时有发生，既加重了城管部门的执法负担，也导致以罚代管，影响了政府部门在社会公众中的形象。 ②处罚环节上的不协调。城管日常巡查中发现问题需要处罚的，对专门问题需有关部门认定或者进行专业检测。如果部门配合不顺畅，就会导致处罚工作难以顺利开展。 ③信息共享机制不够畅通。信息共享平台尚没有真正建立，城管部门无法及时获知与执法有关的审批情况；职能部门也不能及时掌握城管部门的处罚资料；上级部门在布置工作、发布文件时，一般都是布置到下级部门，而有关处罚权已经转移给城管，城管部门不能及时掌握上级的要求。
（4）城管机构和队伍力量还需要加强。 ①机构方面。首先，市区两级城市管理局与城市管理行政执法局合署办公，既承担建设、管理任务，又承担处罚职责，工作重心容易倾向建设、管理。特别是现在正在开展的“三改一拆”、“五水共治”等工作中，城管局承担大量任务，工作压力大。其次，市区与各县（市）机构体制存在差异。余姚、慈溪城市管理局与行政执法局合署办公，但是城市管理职责少于市区中心城区；奉化、象山单设行政执法局，体系不够协调一致。最后，市局虽承担全市执法业务的指导协调和监督检查职能，但缺乏相应制约手段，对规范执法业务、统一管理标准、加强队伍建设造成了一定的影响。②人员和队伍建设方面。自2002年宁波市城管执法队伍成立以来，全市城市化率从47％提高到68％ ，全市建成区面积从152平方千米扩大到450平方千米。同时，城管执法工作职责不断增加、管控标准日渐提高、应急保障任务频繁，但是执法人员编制及执法力量却未相应增加，中心区核定编制仍然为2002年执法队伍成立时的1040人。由于执法力量不足，基层招录了相应协管人员进行补充，而协管员的配备标准、招录方式、使用管理、工资福利等缺乏统一规范，导致协管员素质参差不齐，不利于提高管理水平。
（二）卫星城市、中心镇行政执法体制改革方面
《宁波市卫星城市行政执法管理办法》明确卫星城市政府及有关组织可以成为受委托执法主体以来，8个卫星城市所在地县（市、区）政府按照“一镇一策”和“应放尽放”的原则，平均下放近300项行政审批权限（包含行政许可和非行政许可审批权）和400多项行政处罚权（包含与行政处罚相关的行政监管权），基本覆盖了县（市、区）一级主要的经济和社会管理权限。为有效开展行政执法工作，各卫星城市、中心镇均设立了相应的机构，不断完善行政执法体制，创新管理方式，为提高社会综合治理能力提供了相应的执法保障。但从实际情况来看，卫星城市、中心镇的权力下放工作存在着一些问题：
（1）权力和责任的一致性不能完全落实。权责一致是职权配置的基本原则，但由于卫星城市、中心镇有关组织是受委托执法，工作由卫星城市、中心镇实施，法律后果由原执法部门承担，影响了县（市、区）政府有关部门委托的积极性。
（2）执法保障还需要加强。在卫星城市、中心镇，执法机构的人员力量、硬件设施和专业设备有限，受委托实施行政处罚和行政许可后，执法人员和硬件配备等并没有相应增加，影响了执法效果。
（3）权力下放的针对性还需要加强。各卫星城市的具体情况和对权力下放的需求各不相同，但是，有些放权部门为本部门考虑较多，更多的是把责任下放到基层，而真正的权力并没有下放；有些部门下放的权力并不为基层所急需，针对性还不够强。
（三）联合行政执法方面
（1）管理主体责权不统一。在火车南站区域，市政府文件明确区域内各划转执法机构日常管理由综管办领导，但实际工作中，真正的法律主体仍然是原执法机构，综管办难以承担区域管理主体职责，“看得见，管不到”的问题在一定程度上仍然存在。
（2）有关部门衔接不够畅通。宁波市政府有关文件明确综管办有宁波站区域内审批事项的事前建议权，各部门在办理影响区域管理秩序的行政审批事项时，应事先征求综管办意见。但在实际操作中，部门衔接、沟通和情况通报还不够及时，特别是公安、交警等属于市级有关部门，协调难度更大。
（3）管理依据不明确。市政府文件虽然明确了区域综合管理的体制、机制等问题，但由于没有法律依据，综管办并不是执法主体；同时，“黄牛”、“残的”等热点难点问题在南站比较突出，缺乏有效的法律依据，面临禁而不止的尴尬，成为制约区域综合管理工作科学发展的“瓶颈”。
（四）文化领域大部制改革方面
实行文化市场综合执法以来，宁波市的文化行政执法工作取得了显著的成效。全市文化市场良好率保持在90％以上，群众举报受理率、违法案件查处率100％ ，所办案件至今保持零复议、零诉讼。宁波市文化市场行政执法总队先后被授予“全国新闻出版系统先进集体”、“全国文化市场行政执法先进集体”、“全省群众满意基层站所”等20余项荣誉称号；市文广新闻出版局获得省、市依法行政示范单位称号。
从宁波市文化领域综合执法的模式可以看出，大部制改革模式在实践中的问题比较少，通过大部制改革，执法主体合并，权责主体合一，从体制上、源头上解决了委托执法、联合执法中存在的问题，提高了执法效率，避免了执法交叉的问题，对改革和创新行政执法体系起到了积极作用。
三、外地推进行政执法体制改革的主要探索
2002年10月11日，《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）发布后，综合行政执法试点工作在全国范围内展开。近年来，浙江省内外部分城市根据中央有关文件精神，结合当地实际开展了执法体制改革有关工作，主要有以下几种模式。
（一）同一部门内部多项职能和执法机构归并模式
2006年3月，广东省在交通领域开展了综合行政执法试点，整合全省交通部门及交通领域的公路运政、水路运政、公路（含高速公路）路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等方面的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，按照行业管理特点，组建省、市、县三级交通综合行政执法机构。实行交通综合执法以后，交通领域的其他机构不再承担执法职能，原承担执法职能的事业单位予以调整、归并或撤销。
（二）以城市管理相对集中行政处罚权为基础的综合执法模式
（1）衢州、义乌的主要做法。衢州的综合行政执法局作为政府工作部门，集中行使市容环卫、园林绿化、市政工程、公用事业、建筑施工、房地产、城乡规划、工商行政、环境保护、公安交通、卫生方面法律法规规章规定的全部和部分行政处罚权和监督检查权。义乌市在原城市管理相对集中行政处罚权的基础上，扩大行使水务渔政、农业、建设等部门行使的行政处罚权及相关的行政强制、监督检查职能，在全市层面划转行政处罚事项500余项。在乡镇层面，佛堂镇设立市综合行政执法局佛堂大队，镇综合行政执法办公室与其合署办公，集中行使23个部门共2163项行政处罚及相关的行政强制、行政监督检查职能。在体制方面，衢州市实行以市为主、一级执法的垂直管理体制，在规划区内按区域设立五个支队，规划控制区以外设立两个分局管理农村区域。义乌市综合行政执法局按区域设立了15个执法大队，实行“条块结合、以块为主”的管理体制，相关人员日常管理和奖金、福利等由当地政府负责，业务指导培训等由相关主管部门负责。
（2）广州市荔湾区综合行政执法情况。经广东省政府批准，广州市荔湾区于2013年1月开展综合行政执法试点，将市城市管理综合执法局荔湾区分局和区交通局综合行政执法分局、区商务综合行政执法队、区安监局监察分局、市国土和房屋管理局荔湾区分局执法监察大队、区文化市场综合行政执法队、区环保局执法监察大队、区劳动保障监察大队、区水政监察大队等9个行政执法机构及职责整合，组建区综合行政执法局，并将区食品药品监管局、区卫生监督所、区动物防疫监督所承担的行政处罚职责划入区综合行政执法局，统一行使市容环境、交通、食盐及酒类、安全生产、国土资源、文化体育、劳动保障、环境保护、水政、卫生、食品药品、动物防疫、城市绿化、市政、城乡规划、建设、工商行政管理方面法律法规规章规定的全部或者部分行政处罚权。实行综合执法后，区级相关部门不再行使移交的行政处罚权，但仍然承担相应的管理职责。与相对集中行政处罚相比，综合行政执法的领域、行业更广，涵盖了城市管理、商品市场、文化市场、资源环境、农业、交通运输以及其他适合综合行政执法的领域，而相对集中行政处罚权一般局限于城市管理领域。另外，综合行政执法不仅是行政处罚权的集中，而且还包括行政许可权、行政检查权等。
（三）外地行政执法体制改革对宁波的启示
（1）综合行政执法是改革的必然趋势。通过扩大执法职责范围，整合执法资源，下沉执法力量，有效解决了多头执法、权责分割、执法效率不高的问题，特别是解决了基层乡镇（街道）“看得到的管不着、管得着的看不到”这一老大难问题，社会管理效能大幅上升，群众满意度不断增加。
（2）机构综合设置是改革的主要模式。综合执法必须体现城市管理对政府机构改革的要求，将执法资源有机整合，组建综合行政执法机构并逐步扩展职能。职能全部转移的执法机构要撤销，编制要调整，真正将执法职能综合起来，形成一种职能相对集中、机构相对统一的新格局。
（3）合理确定综合执法范围是改革的关键环节。从实践来看，职责划转应以符合实际工作需要为导向，专业性不强、与群众生活密切相关、基层发生率高且基层有责无权的事项宜优先划转，但不能综合的不必强求。同时，职责划转要循序渐进，不能搞“一刀切”。
（4）加强部门协调是改革的有力抓手。必须加强职能部门与执法部门协调配合，强调通过制定政策、优化管理等降低行政管理成本，提高管理效率。在各部门各司其职的基础上，建立综合行政执法协调机制，实现部门协调沟通、信息资源共享、案件移送受理反馈等的无缝对接。
（5）营造良好的执法氛围是改革的重要保障。行政执法必须体现社会公平。要坚持法治理念，做到执法为民。执法者要提升自身素质，坚持文明执法，体现良好社会形象。同时，要引导新闻媒体等社会力量对综合执法工作进行监督，确保执法公开与透明。
四、对宁波市行政执法体制改革的思考和建议
党的十八大报告强调指出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；党的十八届三中全会提出了建设法治政府的目标。因此，推进行政执法体制改革，必须在法治的路径上予以全力推进。具体来说，应当从以下方面开展行政执法体制改革工作。
（一）以人为本、统筹规划是行政执法体制改革的基本理念
1.用以人为本的理念来推进行政执法体制改革
社会管理的最终目的是提高广大人民群众的生活水平和生活质量，以满足人的需求作为社会管理追求的目标，是对传统社会管理模式的全面创新。因此，各级部门必须把以人为本、维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点。以人为本的原则在行政执法体制改革当中，体现在以下方面：
（1）让公众知晓。通过广泛的宣传，把行政管理及有关的法律法规公布于众，让社会公众在深入理解有关规定的基础上自觉遵守，维护良好的社会秩序。
（2）让公众参与。在制定政策过程中要广泛听取社会公众的意见，使出台的政策和文件更有针对性和认同感；同时，在社会管理过程中，让公众参与，通过组织志愿者或者义工参与等形式，提高社会公众对执法部门的认可程度。
（3）让公众评价。行政执法体制改革必须从有利于解决人民群众日常生活中的突出问题、实现和维护人民群众的利益为出发点，把有效解决行政执法中人民群众反映强烈的突出问题，作为衡量行政执法体制改革成效的标准。
2.注重行政执法体制改革的统筹性、规划性
党的十八届三中全会要求注重改革的系统性、整体性、协同性。深化行政执法体制改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等领域，涵盖政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能等各个方面，要实现改革的突破就必须着眼长远，在制度、机制、能力建设等方面下功夫，对行政执法体制改革涉及的要素从体制机制等方面进行研究，增强改革的科学性、系统性和协调性，实现改革措施的相互协调、相互促进。为此，必须做好以下工作：
（1）加强制度保障。目前，各地推进相对集中行政处罚权和综合执法体制改革工作，主要是以《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）有关条款及国务院办公厅有关文件为依据，并没有专门的法律规定。从宁波市来看，对于卫星城市、中心镇行政执法体制改革工作，通过制定政府规章委托执法的方式，为改革提供了一定的法律保障。因此，要充分利用宁波市具有地方立法权的优势，为宁波市的行政执法体制改革提供相应的制度保障。
（2）科学界定执法范围。根据行政执法体制改革的实践，我们认为，行政执法体制改革必须坚持精简统一、高效便民原则。为避免新设置部门和原部门职责交叉，应当按照以下标准来划转行政执法事项：①执法的专业程度，专业技术性强的执法事项不适宜划转；②金融、海关、国税等实行垂直管理部门的职责也不划转；③法律法规明确规定由某机关行使而不得由其他机关行使的职责，不宜划转。
（3）有效整合执法资源。在科学界定职责范围的基础上，按照权随责走、人随事调、费随事转的原则，归并行政执法机构和职责，将原部门的人员、编制、装备、检测机构以及工作经费等一并移交转移。同时，强化落实属地管理。按照重心下移的原则，发挥各县（市、区）人民政府和乡镇（街道）在社会管理中的主体责任，统一开展执法工作。同时，考虑到执法的专业性和队伍建设的规范性，市级部门要加强制度规范、监督检查、队伍管理等职能。
（二）改革措施的多样性和针对性是行政执法体制改革必然选择
1.深化大部制改革模式
党的十八届三中全会提出了整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制的总体目标。从宁波市的情况来看，市文广新闻出版局实行大部制的综合执法模式，比较好地解决了部门职责交叉、权责分割、执法效率不高的问题。按照十八届三中全会对执法体制改革的要求，根据加强和创新社会管理的要求，结合宁波市实际，可以探索尝试在以下方面进行大部制改革：
（1）深化文化领域的大部制改革。在文化、广播电影电视、新闻出版管理机构和职责合并的基础上，整合教育、体育等有关部门的文化领域管理职责，实现“大文化”的管理模式，有效推动宁波市的文化建设。
（2）深化市场监管领域的大部制改革。在组建市场监管局的基础上，分析研究与市场监管有关的卫生、质量技术监督、贸易等部门的职责并集中由市场监管部门统一行使。
其他大类如农林水利、交通管理等领域，也可以考虑实行大部制改革。
2.深化城市管理相对集中行政处罚权
在总结北仑区深化城市管理相对集中处罚权工作的基础上，突破现有城市管理领域的局限，继续深化相对集中行政处罚权。在执法范围上，科学界定综合执法范围，按照坚持精简统一、高效便民的原则，把纳入集中行使的处罚事项全部整体划转。在此基础上，将原部门的有关人员、编制、装备、检测机构以及工作经费等一并移交划转。同时根据工作实际，强化部门间的协调配合及有关问题的研究解决，建立高规格的综合协调机构，完善资源共享、联合执法、行政协调、行政协助等规范高效的执法协调机制。
3.完善卫星城市、中心镇行政执法体制
认真贯彻执行《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《行政处罚法》和《宁波市卫星城市行政执法管理办法》、《关于扩大中心镇行政执法权限的决定》等规定，继续通过依法委托、交办等方式和途径下放卫星城市、中心镇行使有关管理事项和执法权限。增强放权的高效性和针对性，以基层的实际需要为出发点，下放相应的权力，同时针对卫星城市、中心镇的差异化发展、个性化需求以及执法实际能力，坚持放权与需要、能力、责任相一致，使下放的权力能够真正发挥作用。
4.加强执法机关内部执法力量的整合
《中华人民共和国行政许可法》出台后，宁波市各级行政机关归并了承担许可职能的内设机构，但是在行政处罚、行政监管等方面，仍然存在执法力量分散、执法职责不落实、内部监督制约不到位等情况。为此，必须合理配置行政执法机关内部的职责，建立专门的执法队伍，强化日常监管，确保依法履行法定职责。
5.加强各部门之间的衔接配合
在实行大部制改革、深化城市管理相对集中行政处罚权和完善卫星城市中心镇行政执法体制的同时，必须看到的是，部门职责交叉是不可避免的，只不过范围多少、程度轻重不同。即使实行大部制的执法体制，部门职责交叉的现象仍然存在。因此，各执法部门必须加强衔接配合，共同做好社会管理工作。在此基础上，考虑成立行政执法中心，实行集中执法、联合执法、统一执法。
（三）执法规范化建设是行政执法体制改革的基础
推进行政执法体制，根本的目的是要解决部门职权交叉推诿等问题，提高行政执法的效率和执法水平。这就必须从以下几方面着手，切实加强行政执法规范化建设。
（1）全面梳理本部门权力。按照建立“有限、有为、有效”的法治政府和服务型政府要求，根据法律法规规章和“三定”规定，对本部门职责进行全面梳理。对于梳理出来的事项，列明名称、实施依据、承办机构，并按照规定的格式和体例形成权力清单，编制权力运行流程图，向社会公布。同时，建立权力清单和运行流程动态调整机制，定期修改完善，并按程序确认公布。
（2）切实保障严格规范公正文明执法。在全面梳理部门行政权力、界定行政执法职责的基础上，严格按照法定权限和程序履行职责，及时发现和查处各类违法行为，切实解决社会公众关注的食品药品、环境保护、城乡规划、土地管理、社会保障、社会治安、安全生产等领域的热点和难点问题。在执法过程中，全面推行说理性行政执法工作，讲清行政执法行为的事理、法理和情理，确保文明执法，提高社会公众对行政执法行为的满意程度。
（3）加强执法队伍建设。首先是要提高执法人员素质。优化队伍结构，配齐配强行政执法力量。严格执法人员准入标准，坚持“凡进必考”的原则，面向社会公开招考。同时，开展常态化的素质培训。由执法部门、政府法制机构、有关行业主管部门根据日常执法需要和有关法律法规的调整情况开展定期或不定期的培训，推行岗位定期轮换等工作制度，提高队伍整体素质。
（4）建立执法共享协作和监督机制。 ①建立有关部门间的信息共享机制。按照依法管理、统筹规划、规范有序、便捷高效、保障安全的原则，推进信息共享机制建设。有关部门做出的行政执法行为信息，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的以外，可以与其他部门共享。 ②加强部门间的执法协作配合。及时研究解决行政执法中存在的有关职责交叉问题，及时由有权部门依法处理，避免执法推诿和扯皮现象的发生。③加强监督制约。切实整合监督资源，对于行政不作为、乱作为的问题，按照《浙江省行政执法过错责任追究办法》等有关规定追究相关人员的责任。
作者单位：宁波市政府法制办
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