规范行政执法行为提高行政执法水平

行政执法水平是行政机关依法行政能力的重要体现。笔者通过对通道县行政执法情况的调查,发现目前行政机关的执法水平还不是很高。自《行政诉讼法》颁布实施到2001年底,通道县人民法院共受理行政案件196件,从收集分类来看,主要有公安、土地、林业、卫生、药品、工商、税务等十多种。从审理结果来看,判决维持被诉具体行政行为的71件,占案件数的36.1%;判决撤销或变更被诉具体行政行为的76件,上案件数的38.8%;裁定准予原告撤诉的31件,占案件数的15.8%,作其他处理的18件,占9.2%。本文针对行政执法中存在的问题,分析行政机关执法水平低下的原因,希望有助于行政机关履行好法定职责,规范执法行为,提高行政执法水平。

(一)行政机关执法中存在的问题

从受理的行政案件中发现行政机关执法中存在的问题主要有下面几种情况:

1、认定事实不清,证据不足,草率处理。即对行为事实没有查清,或者认定行为违法的证据不充分,便草率作出处理决定,侵犯行政管理相对人的正当权益。如唐某不服县林业公安劳教决定案,林业公安认定唐某滥伐杉树,决定对唐处劳教二年,唐某不服而诉至法院。审理中发现林业公安认定的事实不清,究竟是盗伐杉树,还是砍伐唐某本人承包荒山的杉树,林业公安没有调查取证,就草率处理,导致该处罚决定被法院撤销,令其重新处理。

2、适用法律法规错误。有些行政机关在执法时随意性较大,作出处理行为或不引用法律法规,或错误地引用法律法规,有时还引用一些过时废止的法规,因而导致败诉。如某乡政府在处理王某与李某土地纠纷案件中,确认双方争议地的使用权属王某,依据的事实清楚,证据充分。但却错误地引用《土地管理法》第13条《民法通则》第81条,被法院依法判决撤销。

3、违反法定程序。在违法行为进行处罚时,有些行政机关往往只注重实体处理的对与否,而忽视了适用程序的当与否,随意简化或者不履行法定的程序,作出了不正确的处罚行为。如林某不服县公安局治安处罚案,公安局以林某嫖娼、赌博为由,对其处罚7500元。这一处罚既没有制作处罚裁决书,又将他人案存在林某身上的15000多元存折提取现金抵林某的罚款,严重违反法定程序。这种情况,一旦行政管理相对人起诉,被诉行政机关即败诉。

4、超越职权。有的行政机关在实施具体行政行为时不考虑自己的职责权限,管了无权管的事,如某乡政府以吴某无证无照采伐林木为由,对吴某采伐加工的松板60立方米予以没收。根据法律规定,这种处罚应由县级以上的林业主管部门或某权力单位决定,而某乡政府在没有县级林业主管部门的授权的情况下,便以自己的名义予以处罚,超越职权作出了处罚决定,显然是错误的。

5、滥用职权。主要表现是乡镇政府、行政机关没有依法行使法律赋予的行政管理职权,不正当行使职权,造成行政行为的违法性。

(二)行政机关行政执法水平低的原因分析

行政机关执法水平低的原因是多方面的,主要表现在:

1、有些行政机关执法人员的业务素质过低。目前,国家行政机关干部结构不尽合理,知识化、专业化程度不高,管理人员多,专业人员少,外行多,内行少。虽然近年来政府部门比较注重行政执法人员对法律法规的学习,但执法人员特别是乡镇政府执法人员对法律一知半解的现象仍较为普遍。有的在执法中只知道行政相对人的行为违法,至于适用哪个法律和条款,如何掌握处罚幅度却不明确,有的甚至当了被告还不知道是怎么回事,直至败诉才弄明白原因。

2、只认政策不认法律。执法不依法,用土政策便代替法律法规。执法中存在“黑头”(法律)不如“红头”(文件),“红头”不如“白头”(条子),“白头”不如“口头”(招呼)的现象。在处理纠纷和矛盾时,习惯于行政命令,习惯于用政策来调整代替法律调整,而所依据的政策往往是地方和部门的土政策。这样做的结果往往是“依了政策违了法”。

3、长期受“官本位”思想的影响,依法行政意识谈薄。有的执法人员在进行行政处罚时,不管有无法律规定,也不管是否符合处罚条件以及种类、幅度,更无所谓程序,“言出法随”,主观随意,还有的行政执法人员在执法中“以罚代管”,把行政管理与罚款等到同起来,罚完就算管完,把经济管理和社会事务的行政职责混为一谈。

4、个别执法人员特权思想严重,执法中掺杂人情关系。多年来,“官贵民贱”、“官管民服”的封建专制思想还束缚着人们的头脑,在有些行政机关领导和工作人员看来,官与民的关系,就是管理与被管理,命令与服从的关系,一少部分国家工作人员,不能正确行使手中的权力,执法违法,为个人谋利益。如某乡镇政府一干部的亲戚与他人发生纠纷,该干部擅自以政府的名义传唤当事人,并扣押了当事人的电视机等家庭财产,案件起诉后法院判决其败诉。

5、工作作风不扎实,不深入。突出表现是有的执法人员工作责任心不强,在处理违法行为时,不愿对证据作深入调查和分析,在事实不清,证据不充分的情况下便草率做出处理决定。

除此之外,一些客观方面的外部因素也不可忽视。一是行政法律体系不完善。当前各级政府制定下发的规范性文件过多过滥,有的相互抵触,有的甚至与法律法规不一致,执行中不好把握标准。二是行政执法程序步骤繁杂,而任何一个步骤上的失误,都会导致行政执法上的错误,由于行政机关不能按执法程序办事,出现问题得不到及时纠正。三是复议工作不到位。我国《行政复议条例》已于1991年1月1日颁布实施,现在《行政复议法》也颁发实施,而复议机关仍然发挥不了职能作用。复议工作不到位,使行政执法活动人为地减少了一层有效监督。因此,行政执法中的错误也就得不到及时发现和纠正。四是职责分工不明确。行政职责范围划不清,领导与领导之间,领导与工作人员之间,遇事互相推诿,互相埋怨,不能依法行使职权。该管的不管,不该管的管了。该处罚的不处罚,不该处罚的处罚了。

(三)解决问题的对策

1、转变观念,增强执法意识。行政管理机关是代表国家行使行政职权的执法机关。它在国家行政管理活动中享有广泛的行政权。它凭借国家强制力为后盾进行各项行政管理活动。国家行政机关有以下特征:第一,具有国家强制性质的组织;第二,担负着国家的行政管理职能;第三,国家行政机关的活动是在会社会、全体公民中依法进行的。由于具有以上特征,行政机关在行政管理活动中,具体行政行为一经做出都会对公民、法人和其他组织发生特定的法律后果。因此,行政执法人员必须转变观念,增强执法意识和提高执法水平,自觉规范执法行为,强化行政管理,确保行政作为的合法性。行政执法人员要潜心钻研本部门法律法规,严格执行本部门法律法规,彻底杜绝超越职权、滥用职权、显失公平和不作为等违法行为的发生,依法行使行政职权,努力创造良好的执法环境。

2、加强业务培训,提高执法水平。国家行政机关,应该根据本部门实际情况,要有计划、有组织、有系统地举行内部执法人员业务培训班,学习行政诉论法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法等法律法规,训练掌握和执行法律法规,严格按照程序办事。对新从事行政执法的人员,要坚持先培训,后上岗。对在行政机关从事专业性工作的人员。要经常进行专业知识训练,使之精通业务,不断提高业务水平。为了扭转行政机关执法水平低的局面,必须在行政执法中的每个环节上下功夫,加大行政执法和行政管理力度。

3、认真执行行政复议法,严格履行行政复议程序,充分发挥复议机关的职能作用,复议机关工作人员要严格履行法定职责,杜绝行政机关不作为行为的发生,及时审结复议案件,依法保护申请复议人的合法权益,加强内部执法监督。

4、定期召开行政执法机关联席会议,人民政府要组织行政执法机关经常与人民法院沟通情况,交流经验,吸取教训,优势互补。联席会议要做到会前有准备,明确会议内容,讲求实效。联席会议要形成制度,不断总结经验,使会越开越好。

5、严肃执法,提高规范化审判水平。人民法院通过对被诉行政机关具体行政行为的审查,依法做出公正裁决,该维持的坚决维持,该撤销的坚决撤销。决不姑息迁就。还可以通过司法建议等形式,纠正行政机关中出现的错误。通过人民法院严肃执法和对行政机关的监督,有效地规范行政机关依法行使行政职权。

(作者:通道县委党校、县行政学校副校长　吴练斌)