现代社会秩序生成中的政府角色

形成相对稳定的社会生活秩序，是人类进入文明社会的重要标志之一。按照《现代汉语词典》的解释，秩序是“有条理、不混乱的情况”。与其相对应的英文“order”一词有较为广泛的意义，其中主要有“命令”、“顺序”、“规则或法则”等几种含义。概括地讲，社会秩序是在社会交往实践中形成的规范人们交往的制度、规则，以及由此形成社会关系模式的总和，它随着社会分工和交往关系的发展而经历着从简单到复杂的演变。

社会秩序是一种特殊的公共物品，维护特定的社会秩序，是国家最重要的职能之一。恩格斯曾经指出，国家的出现就意味着“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”，因此，“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”。^[2]在不同的历史条件下，由于社会利益结构、利益诉求以及构成社会秩序的结构性要素的差异，作为国家现实化身的政府履行社会秩序维护的职责及其具体方式，有着很大差别。在现代社会，政府除了要运用国家机器维护法律所代表的刚性秩序，以及相对稳定的社会利益结构，以保证公民享有基本的权利和自由，还需要通过满足公众日益增长的公共服务需求，来增进公众对社会的认同感。同时，在社会组织和公众越来越广泛地参与到公共事务治理过程中来的情况下，以公共政策引导和规制社会组织的自组织行为，也成为政府维护社会秩序的新的重要方式。

1.近现代西方社会秩序变迁中的政府角色

借鉴西方社会的历史经验，政府维护社会秩序中的角色定位在大转型的历程中发生了历史性的变迁。起初，政府维护社会秩序的职责及其基本方式，主要体现在健全法治秩序、保护私有财产等方面。随着市场经济的发展带来社会利益结构和社会组织方式的深刻变迁，在传统的建立在血缘、地缘、业缘基础上的小共同体趋于瓦解，而社会公平秩序的倾斜又使社会秩序面临日益尖锐的社会矛盾的严重冲击的背景下，通过健全社会保障体系、满足公众的基本公共服务需求，逐步成为维护社会正常秩序的重要方式。特别是在20世纪30年代以后，政府社会治理职能的履行已经同公共服务供给紧密地交织在一起，满足公众的日益增长的公共服务需求，以增强公众对现实社会秩序的认同感，逐渐成为政府的核心职能。大体上，近代以降，政府在社会治理方面的职能定位的演变主要经历了三个阶段：^[3]

自由竞争时代“有限政府”的社会治理模式。在自由竞争时代，基于封建专制统治压制个人自由的深刻记忆，西方社会普遍对政府扩充公共权力的潜能保持着深切的戒备意识，“守夜人”式的最小化政府成为人们心目中的理想政府。政治学家和经济学家们都相信市场经济的运作可以自发地产生和谐的经济秩序和社会秩序，霍布斯、洛克等人虽肯定了政府不可缺少的作用，但都主张对政府的作用加以严格的限制。洛克在《政府论》中留给政府的任务就相当有限，主要就是保护个人自由和财产。作为古典自由主义经济学的代表人物，亚当·斯密在《国富论》中提出，理性的“经济人”基于其经济利益要求，会在市场这只“看不见的手”的引导下，在追求自身利益的过程中产生增进公共利益的结果，并由此自发地形成合理的社会经济秩序。在这样一种自生自发的秩序中，政府并没有发挥太大作用的机会、空间和任务。具体地讲，亚当·斯密认为政府的主要职责在于：保护本国的社会安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫；建立并维持某些公共机关和公共工程，以便利社会商业活动；加强青年以及各种年龄人民的教育。为此，斯密甚至提出了这样的口号：最好的政府，就是最廉价的政府。在这样的背景下，政府很少介入社会生活领域，除了法律秩序和公民权利保护，社会生活秩序主要依赖社会遗留下来的自组织秩序，政府基本上采取放任自由的态度。美国在罗斯福新政之前，“适者生存”社会达尔文主义依然是社会主流意识，政府的职能仅限于“保护自然市场秩序免受强制和欺压之害；政府做与个人权利相协调的事，消除市场障碍；保护人们免受犯罪之害；公平分配；维护国家安全；执行个人合同；对公共工程、公共福利和教育提高有限支持。政府要做的就是确保一个独立的个体能够在自由市场上竞争获利的框架。资源配置、社会财富分配职能基本上都是通过市场交换制度运作来实现的”。^[4]

18世纪中叶以后，欧洲加快了工业化和城市化的步伐，社会两极分化引起的失业、贫困、伤残与犯罪等社会问题日趋严重，贫困群体逐渐成为影响社会秩序稳定的重要因素，迫使政府不得不在一定程度上加强了对社会生活秩序的干预。1601年，英国颁布了伊丽莎白济贫法，1834年又推出了维多利亚时代的济贫法，开创了国家以立法形式救济贫民的先河。但这一时期，政府的济贫，主要方式还是鼓励和引导社会组织提供相关服务。据统计，从1870年到1913年，大部分西方国家政府公共支出占GDP的比重仅从10.8%提高到13.1%。^[5]

福利国家建设时代的政府社会治理模式。20世纪初以来，依靠家庭、私人慈善机构和社会团体已无力解决日益增多的社会问题，为缓解社会矛盾向阶级对抗演化，政府开始着手通过建立保障体系广泛介入社会生活领域，福利国家建设随之成为政府维护社会公平秩序和维护社会稳定的重要方式。西方社会保障体系的建设，可以追溯到普鲁士首相俾斯麦，他分别在1883年、1884、1889年制定了《疾病保险法》、《工人赔偿法》和《伤残和养老保险法》，建立了世界上第一个比较完整的社会保障法律体系。此后，欧洲其他国家纷纷效仿，英国1905年制定了《失业工人法》，1909年制定了《退休法》和《劳工介绍法》，1911年通过了《国民保险法》；法国1894年颁布了《强制退休法》，1905年制定了《专业保险法》；挪威1895年制定了《工伤社会保险制度》，1906年建立了有关失业的社保制度；丹麦1898年实行了《工伤保险法》，1907年颁布了《失业保险法》。这一时期，无论是空想社会主义对社会不公平现实的深刻批判以及对未来理想社会的设计，还是社会学家对社会解组、社会失范现象的关注，都促使主流思想开始关注如何从体制上解决社会两极分化及其对社会秩序的威胁，出现了许多主张国家对自由放任的资本主义进行适当干预的思潮。19世纪末期，英国改良主义经济学家霍布森提出了“最大社会福利”思想，主张国家干预经济生活，实行免费医疗、老年抚恤金、比较充分的失业救济等“合理的健全的社会政策”。20世纪初，费边社会主义者韦伯夫妇提出了改良社会主义，主张通过税收和法律政策或国有措施，使“剩余价值”归政府所有，用于“社会福利”。^[6]

“福利国家”一词最早由英国大主教威廉·坦普尔于1941年提出。同年，丘吉尔政府成立了由贝弗里奇领导“社会保险和救助委员会”，专门研究战后英国的福利政策战略。1942年，该委员会提交了一份题为《社会保险及相关服务》的报告（后来被简称为《贝弗里奇报告》），正式采用了“福利国家”的口号。《贝弗里奇报告》提出英国战后重建必须战胜“五大巨人”，即五个严重的社会问题：贫困、疾病、肮脏、无知和懒惰。^[7]为此就必须改革社会保险覆盖面太小、社会保障内容不完善、保障标准太低的现行社会政策体系。报告建议建立一个由国家组织的、尽可能包括所有雇员的社会保险体系，以保证所有雇员面临工伤、疾病、失业、年老等困境时领取能够保障基本生存的社会保险金。《贝弗里奇报告》的基本构想在战后上台的工党政府中变成了实际的社会政策。1945年英国颁布了“家庭津贴法案”，1946年颁布了“国民保险法案”和“国民健康法案”，1948年颁布了“国民救助法案”和“儿童法案”，加上1944年颁布的《教育法案》，形成了一整套从贫困救助到社会保险的社会福利政策体系。1948年工党政府宣布英国建成“福利国家”。

随着1929—1933年经济大萧条的爆发，西方传统的“自由放任”、“自动均衡”等信念被彻底动摇。随之兴起的是以凯恩斯主义为理论旗帜的加强政府干预的职能模式。按照凯恩斯的“有效需求”理论，导致周期性经济危机的根源是投资需求和消费需求的不足，而仅靠市场自发调节无法自动扩大这种需求，因而应当通过政府干预来促进经济的增长。1935年，美国在罗斯福新政期间通过了《社会保险法》，开始着手建立全民性的社会保障体系建。60、70年代肯尼迪政府“向贫困宣战”和约翰逊政府建设“伟大社会”的运动更是深化了以福利国家建设为核心的社会建设。大体是，20世纪50年代后期到70年代初期，是西方社会福利制度的鼎盛时期，西方主要国家普遍建立了全民共享的国家福利体系。福利国家的建设，标志着政府职能的重大转型，收入再分配和社会福利保障成为国家干预社会生活的主要方式，政府公共支出因此迅速增加。从表5.1可以看出，西方主要发达国家公共支出占GDP的比重从1937年的约23.8%迅速上升到1980年的41.9%。

表5.1　1870-1996年若干发达国家政府支出占GDP的比重（单位：%）^[8]

与此同时，在社会组织快速成长并形成某种社会变革的压力机制的背景下，政府也加强了对社会关系的调整，纷纷通过扶持弱势群体增强利益表达的组织化能力，提高其利益博弈的话语权，来建立社会各阶层在社会利益博弈和政策博弈中的相对均衡格局。其结果是，修复社会公平秩序，保障弱势群体的基本生存权力，逐步成为政府社会政策的主流价值导向。从表5.2可以看出，1900—1940年代，正是西方社会权利大规模扩张，弱势群体获得基本社会权利的保障的重要历史时期。

表5.2　部分西方国家建立社会权利保障制度的进程（年）^[9]

全球化时代的政府社会治理模式。福利国家建设在有力地缓解了社会矛盾，极大地提振了公众的消费信心，促进了西方经济快速发展的同时，也逐步暴露出了种种经济和社会弊端。1960—1975年间，欧盟国家的社会保障支出扩张速度比国民生产总值的增长速度快1倍左右，埋下了福利国家财政危机的祸根。^[10]70年代以来，西方国家普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象，促使人们对现代市场经济条件下的干预型政府职能模式及其理论基础凯恩斯主义进行批判性反思，“政府失灵”现象引起了人们的广泛关注。新古典自由主义竭力主张重新回到亚当·斯密式的“守夜人”政府，力图把政府职能降低到最小、最弱的程度。经济学家冯·哈耶克在《通向奴役道路》提出，政府存在的唯一目的就是最大限度地实现个人自由，基于所谓的捍卫公正之类的理由允许政府随意干预市场是不合法的，并有可能像计划体制国家一样导向经济、政治和思想的奴役。除了经济学家外，一些学者也从政治哲学的角度强烈地抨击国家干预主义的政府职能理论，强调政府职权的不断扩大将会损害公民个人的权利与自由。政治哲学家罗伯特·诺齐克在1974年出版的《无政府状态、国家和乌托邦》提出，只有“最弱意义上的国家”才真正体现正义，个人权利是不可侵犯的，国家职能应当仅限于“防止暴力、盗窃、欺诈及保证契约履行”等方面，任何超越最低限度的职能和权限范围的国家都必然会侵犯个人自由。显而易见，诺齐克“最弱意义上的国家”实际上正是“守夜人”式国家的现代版。在日益繁重的福利国家财政压力及其在全球化进程中表现出来的国家竞争力下降等问题刺激下，20世纪80年代以来，许多国家兴起了旨在压缩政府职能范围，在公共服务中引入市场机制的改革。尽管新公共管理改革试图最大限度压缩政府的公共福利开支，但公共福利供给的刚性特征决定了西方国家事实上已经无法再回到传统意义上的“有限政府”。20世纪90年代后期，福利国家政策经过一系调整，开始以“后福利国家”或“第三条道路”的面目出现。

“第三条道路”理论寻求的是超越于传统的左派（社会民主党）与新右派（新自由主义）之上的中间道路，以克服政府与市场的双重失灵现象。“第三条道路”一方面主张在维护经济自由的同时，把平等和社会正义当作与自由同样重要的原则，继续坚持福利国家最基本的社会经济政策，以克服“市场失灵”带来的各种社会弊病；另一方面又针对福利国家制度的一系列弊端，主张用“社会投资型国家”来取代“福利国家”，变消极的福利制度为积极的福利制度，将更多的公共资源用于人力资本投资，通过教育和培训来提高人们的就业能力，以缓解高福利政策带来的国家竞争下降等问题。

从西方社会秩序变迁过程中政府角色的渐进性调适来看，市场经济条件下政府在社会治理或者说社会秩序维护中的角色，决不是“守夜人”一个概念所能概括得了的。虽然西方整个社会秩序的维系及其变迁，体现的是市场、社会、政府既相互独立又相互支撑的互动关系，但政府的角色依然是决定性的。政府不仅是以法律秩序为代表的社会刚性秩序的塑造者，是社会利益结构这一社会秩序内核的重要调节者，而且是社会组织成长及社会自卫运动的重要依托力量。更重要的是，在现代市场经济和民主政治条件下，政府履行社会秩序维护职责的方式已经发生了重大转变，就是政府社会治理的角色已经越来越明显地转向通过健全社会保障体系，满足公众日益增长的公共服务需求，来不断增强公众对现实社会的认同感，奠定社会和谐稳定的坚实基础。正如有学者指出的那样，现代政府提供的公共物品中，除了完全体现国家暴力特征的那部分职能，已经很难区分公共服务和社会管理的准确边界。^[11]

2.从管控到治理：政府社会治理模式的转型

1949年新中国的成立，结束了近代中国“一盘散沙”的总体性危机，整个社会秩序的结构及其整合机制发生了革命性的变迁。在巩固新生政权、建立计划经济体制的过程中，国家很快建立起了政治上高度集权、经济上高度集中、思想上高度统一的体制框架，塑造出了全能型的政府角色定位。在此，政府在整个社会生活处于绝对的支配地位，承担了经济、社会、政治、文化生活全部组织功能，并借助于强大的意识形态整合机制、垄断性的社会资源分配机制、行政化的组织整合机制及运动式治理机制，实现了对社会生活的全面介入和管控。

“全能主义与全能主义政治制度的一个基本特点是这个社会中没有一个政治权力机构不能入侵的领域”，“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会。”^[12]在这个强大的国家“利维坦”面前，既没有相对独立的社会生活领域，没有神圣不可侵犯的私人空间，也没有作为个体自由屏障的法治秩序和社会自组织秩序。“这个社会中个人或集体的自由和权利没有受到道德、民意、法律、宪法的保障。他们的自由活动范围的大小和内容，是政治权力机构决定的。”^[13]国家通过剥夺社会组织和个体的自主性，实现了自身的绝对自主性，即国家的意志可以不受限制地贯彻到社会生活的各个角落。中国传统的与“差序格局”相关的社会组织资源，近代以来生成的社会自组织资源几乎被肃清，所谓的社会秩序已经被完全整合到了国家政治秩序之中。这种社会秩序控制模式，借助于国家强大的整合能力，的确实现了社会秩序的刚性稳定，以至于即使发生了所谓的“三年自然灾害”这样的灾难性、全局性的经济危机，国家依然能够避免社会秩序发生激烈动荡。全能主义政治结构和“总体性社会”结构最大限度地满足了党和国家集中权力，整合全社会资源以实现社会改造的宏大计划的愿望，但由此付出的社会活力被窒息的代价也是极其高昂的。

改革开放以来，伴随着经济、政治、社会体制改革的不断深入，特别是法制秩序和市场经济秩序的确立，国家逐步减少了对经济生活、社会生活及思想文化的直接干预，传统的“总体性社会”逐步趋于瓦解。问题在于，在国家权力干预范围逐渐缩小、干预强制力逐渐减弱的过程中，受各方面条件的限制，国家却没能通过推进社会治理模式的创新来提升国家治理能力，以弥补国家权力减缩给社会治理效力带来负作用。所谓国家能力指的是指国家将自己的意志、目标转化为现实的能力，具体包括国家的汲取能力、强制能力、规范能力、分配能力等等。一般来说，国家能力离不开一定的国家权力的支撑。但国家能力与国家权力却不是对等的，“一个集权的政府，即享有宽泛权力的政府，完全可能是一个在能力上比较软弱的政府”^[14]。自秦汉帝国建立以来，中国国家治理结构的突出特点，就是强权力弱能力。国家可以将权力的触角随意地伸向任何一个社会角落，可以对任何社会行为进行强制干预，但国家却往往在公共事务的治理上表现出惊人的无能。对此，林德布洛姆曾经进行过很好的阐述。他指出：政府权力的强弱，可以从两个方面来观察：一方面可以从政府权力的范围，即从政府权力所涉及的广泛程度以及对社会各个领域涉及的深度看；另一方面，也可以从政府权力的有效性来看。比如从政府权力的范围看，中国政府是很强的，相比之下，美国政府权力的范围则非常有限。在许多具体领域，法律规定政府不能干预。但是，在自己权限范围之内，美国政府的权力却是非常有效的。仅从税收一点来讲，美国政府的税收能力非常强，基本上能够把自己所设计的税收都能够收上来。所以，从权力的有效性看，美国政府是很强的。^[15]国家（政府）权力涉及的是国家强制性权力在何种程度受到法律和制度的约束的问题，而政府能力涉及的是政府在法定的权限范围内有效地履行其职能的能力或效力。政府社会治理模式转型面临的一个重大挑战，就是如何在公权力不断收缩且运作受到越来越多的约束，而公民权利不断扩张的背景下，通过治理格局、治理方式的创新来提升政府的实际治理能力。

对于政府的实际治理能力来说，社会大转型带来最大变化就在于，一个相对独立和自主的市场经济秩序和社会生活领域正在逐步形成，并对全能型的政府角色定位及强制性的社会秩序管控方式构成了某种现实的制约作用。着眼于当下中国市场、社会和国家的互动关系，特别是社会成长及社会自组织秩序的培育依然受到资本力量的威胁，迫切需要得到来自国家的扶持的现实，加快政府社会管理模式从“管控”向“治理”的转型，不仅切实提升政府社会治理能力和绩效的必由之路，也是推进整个社会秩序转型的重大现实课题。

其一，随着市场机制在社会资源配置中的基础性地位的奠定，政府角色的重塑问题变得日益紧迫。一方面，市场主体的充分发育及其在私人物品供给方面所发挥主导作用，要求政府必须加快退出竞争性领域；另一方面市场失灵现象的广泛存在，以及公众日益增长的公共服务需求，又要求政府切实承担起公共物品供给的职责。于是，政府角色的转型，就成为市场化进程中公共管理体系改革的主题。市场经济的运作有其自身内在的规律，只要政府能够切实尊重市场主体的自由选择权利，健全保障公平竞争的规则系统，并有效地克服市场失灵现象，市场经济的运作就能够形成相对自主的经济秩序。相反，政府保留过多的资源配置权力，过多过滥的行政干预，不仅会严重妨碍市场自发秩序的形成，而且会因为市场秩序波动而危害社会秩序的稳定，因为行政干预滋生的腐败而严重侵蚀政治秩序。为此，必须切实加快政府职能的转变，坚持“有所为、有所不为”，凡是市场和社会能够承担的职能，政府都应当尽快退出，充分保障市场主体的自主权，将政府职能真正转移到宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理上来。对于政府来说，一旦能够通过健全市场经济的规则系统，克服市场失灵现象，通过市场主体的公平竞争形成相对规范和稳定的经济秩序，也就为建构形成良好的社会秩序奠定了坚实的基础。

其二，社会资源配置方式及社会组织形式的深刻变迁，已经从根本上改变了国家与个人的关系，传统的依托行政命令实施的社会管控机制在很大程度上已经失灵。从微观机制来讲，这种变革的最深刻之处，莫过于社会个体行为逻辑的重塑。当社会资源配置方式和社会成员的利益实现方式发生革命性变迁时，社会个体就从没有任何意义上的自主选择权利，不得不完全依附于国家机器的“零件”，蜕变成为了具有独立利益和自主意志的市场主体和社会行为主体，拥有了自主性的行为选择空间。“如果说经济型式即交换从一切方面肯定了主体的平等，那么也应该说那既推动着个人又推动着物体去参加交换的内容或素材，同时便肯定了自由。”^[16]在计划经济时代，国家（政府）的权威性及其实现的“统一思想、统一意志、统一行动、统一步调”的社会控制，是建立在国家垄断所有社会资源，社会成员的生存与发展完全依附于国家的基础之上的。而在市场化的改革进程中，社会个体和社会组织资源获取和利益实现的渠道、方式的日益多元化，从根本上改变了以往不得不完全依附于国家的局面。于是，国家与社会个体和组织的关系不再是传统的命令服从关系，而是嵌入了大量横向的契约性关系和博弈性行为。地方政府与市场主体之间过去那种“单向依赖”关系已演变为一种“共存依赖”^[17]关系。可以说，市场化进程中社会个体权利意识的历史性觉醒，使国家这个超级“共同体”泯灭个体独立价值的制度建构逐步丧失了其“天经地义”的合法性。大量民告官事件的出现，以及民众对自身合法权益的执着捍卫表明，法律意识、平等意识、民主意识日前增强的社会个体，将会以各种方式拒斥公权力的任意性强制，自上而下的强制行为将面临越来越大的社会阻力。

与此同时，社会利益结构的日益分化，导致各级政府越来越难以以全民利益或公共利益的天然代表身份进行公共决策和利益整合。竞争机制是市场机制的核心。社会资源的稀缺性决定了只要我们承认了社会个体的自主选择权利，社会成员对稀缺性资源的竞争就无法避免。有竞争，就会有成功和失败，就会有社会利益格局的分化。依法享有各项民主权利，享有市场主体自主选择权利的社会成员，根据自身的价值偏好努力实现个人收益的最大化，由此导致社会利益不断分化，并在这种分化过程中形成各种利益矛盾和利益冲突，这是现代开放社会的生活常态。阿罗的“不可能性定理”表明，在社会利益高度分化的背景下，社会往往不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序，即使将这里的所谓“一致”仅仅理解为多数决定也是如此。公共选择理论甚至认为，很难说存在着什么公共利益，至少不存在一种能够明确定义、在现实中能够实际起作用的公共利益，现实生活中存在的，只是各种相互冲突的特殊利益。从某种意义上说，在社会阶层分化达到一定的复杂程度时，公共问题实际上总是特定阶层的公共问题。于是，政府如何从利益的直接分配者转变为社会利益冲突的协调者，通过建立有效的公共选择机制，避免社会利益的分歧、冲突陷入“你死我活”式的零和博弈或“同归于尽”式的负和博弈困局，实现多元利益主体共存双赢，就成为公共决策面临的一个新的重大课题。

其三，民主化的历史潮流，特别是民众日前增强的民主参与诉求，迫切要求政府推进治理方式的民主化变革。社会的自主发展必然带来公民对于参与公共政治生活和与政府分享公共权力的诉求。“各个主体通过等价物而在交换中彼此发生关系，他们是价值相等的人，而且由于他们交换了彼此有利的物化形态，更加证明了他们是价值相等的人。”^[18]拥有了独立于他人和组织的生存根基，并接受了平等交易原则的社会个体，产生了日益强烈的将经济平等扩大为社会平等、政治平等，将经济民主扩展为政治民主的权利诉求。拥有了独立的经济利益的社会行为主体，在社会的现实生活中越来越强烈地体认到政治在社会价值分配和利益实现中的权威性作用，体认到保障个体合法财产、自由和平等地位的民主政治秩序的重要意义，并进而力图通过对政治过程的介入来争取、实现和维护自己的利益，保障自己的自由空间。在社会的大转型时期，政府既要积极容纳社会的民主政治参与诉求，又要保持社会的和谐稳定，就必须切实转变政府的社会治理方式，重新认识和发挥多元社会主体在社会治理中的作用，构建政府与社会组织的合作治理结构。

其四，现代多元文化的发展，特别是价值观念和生活方式的多样化，使传统的借助不间断的“思想教育”和意识形态灌输实现的强制性的思想整合机制受到了严峻挑战。现代开放社会是一个思想和生活方式高度异质化的社会。后发的发展境遇使得中国经历着比当年欧美国家更加复杂的思想文化冲突。这里不仅有社会阶层分化带来的多元价值观念和生活方式的冲突，有市场经济发展过程相伴随的商业文化泛化等问题，更有农业文明、工业文明、后工业文明的思想文化的交叠和碰撞，以及本土文化与外来文化、传统意识形态与时尚文化的冲突。面对传统全能型政府的意识形态整合功能的逐步弱化，如何培育能够得到社会各阶层广泛认同的核心价值观念以及社会主流文化，维持主流意识形态与多元文化之间的张力，探索形成新的思想文化的整合机制，就成为政府创新社会治理方式，提升社会治理能力的重要任务。

其五，传统封闭性社会向现代开放性社会的转变，特别是社会流动规模和频率的革命性变迁，给传统行政化的组织控制机制带来的巨大的冲击。市场化进程中社会大流动的开放性格局，导致国家（政府）无法再借助于过去的单位体制、城乡分割体制及严格的户籍管理体制，对社会秩序进行静态的网格状管理。市场秩序的扩展，社会多层次、全方位的开放，必然带来各种社会资源与生产要素在越来越大的范围内的自由流动和合理配置，带来社会成员日益频繁的机械流动和有机流动。单就前者而言，每年数以亿计的民工流动，就往往足以令许多地方的政府管理措手不及。在旧的承载着社会控制功能的单位体制解体，体制外的社会组织大量涌现，没有任何组织归属的数以亿计的人口的跨地域流动，意味着各级政府不仅无法再借助于传统的行政化的组织网络实施对社会成员的网络化控制，而且必须积极推进社会的再组织建设，以改变政府直接面对规模庞大的孤立个体的社会治理困境。