劳动关系中的政府角色

二、劳动关系中的政府角色

(一)劳动关系中政府角色的应然定位

市场经济发展的历史以及经济学的研究成果表明，没有单纯的市场经济，只有市场调节与政府调控相结合的混合经济。在市场经济中，政府承担着为用人单位和劳动者创造良好的政策环境、调节劳动力市场不足和缺陷等重要职能。按照市场经济的要求，政府在协调劳动关系方面的主要职能是：立法、指导、服务、监督检查。^[26]政府是市场中游戏规则的制定者和裁决者，通过法律法规的制定、经济手段的调控来引导劳动力市场健康有序地发展。无论发达国家还是发展中国家，政府已经成为劳动关系运行中的重要主体，在劳动关系调节、处理过程中承担着不可推卸的重要责任。在管理过程中，政府的核心作用是不可替代的，这种核心作用表现在，它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径，这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。

政府部门应该改变对劳动关系直接调配的管理方式，在劳动关系调节、处理过程中需要对处于相对弱势地位的劳动者更多关注和保护，主要职责应侧重于指导和服务，承担以下责任：

第一，制定与完善相应的法律法规。历史和现实表明，劳动关系的和谐与稳定，对社会安定有特别重要的意义。发达国家政府以劳动法律作为干预劳资关系、缓和阶级矛盾、防止社会革命的重要手段。政府作为劳动关系的重要主体，在劳动关系中扮演重要的“第三方”角色。^[27]政府通过立法机关制定与完善相关法律、颁布相关行政法规和规章来影响劳动关系，充分发挥劳动法律对社会安定的保障作用。通过加强劳动立法和劳动执法，可以促进就业，保护劳动者合法权益，实现劳动者民主管理，维护生产工作秩序，及时解决劳动争议，制裁违反劳动法的行为，从而为经济和社会发展创造和谐、稳定的生产经营秩序。

第二，保护劳动者合法权益。劳动权是宪法赋予每一个公民的一项基本人权，其内涵也极为丰富，包括就业权、劳动保护权、劳动报酬权、休息权、社会保障权、劳动救济权等。作为宪法赋予的权利，这些劳动权利同时也意味着政府的义务，政府应当通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。政府要用好公共权力、解决社会问题、实现效率与公平的统一。劳动权作为人权的基本内容，是最低生存权的实现途径，正逐步被现代国家政府所认识。劳动者人权，同时是劳动者的人格权，实现劳动者的人格权，其实质是要实现劳动者的人格尊严。^[28]由于劳动者的劳动能力与劳动者人格不能分离，使劳动者在劳动关系中处于一种事实上的人格从属地位，一旦劳动关系建立起来，作为劳动者个人与雇主之间的平等关系便告结束，劳动者必须遵从雇主的安排。劳动者在现代劳动关系中的这种特殊地位，即与雇主形式上平等而实际上不平等的地位，使得对于劳动者劳动权利的保护十分必要，无论对于个人生存、社会安定还是国家发展，都具有特殊意义。政府在劳动关系调节中应力求公平、公正，保证劳动者的基本权利得到保障而不被侵害、不被歧视、不被剥夺，使每一个公民个体劳动权利得到尊重和实现，获得同样的发展机会，有实现自我发展的可能。

第三，劳动争议协调与处理。劳动争议处理制度是政府化解劳资纠纷、保障劳动者权益、实现社会公平的一项重要制度。劳动争议既可以是非对抗性的矛盾，也可以是对抗性的矛盾，在劳动关系双方当事人之间，一方面具有共同的利益和合作的基础，一方面各自具有利益的差别性。从宏观角度分析，劳动争议，尤其是自由资本主义时期的劳动争议，阶级斗争色彩非常浓重，劳动争议常常是阶级矛盾外在的表现之一;从微观角度分析，劳动争议的发生肯定是当事人一方的权益受到了损害，另一方当事人侵害了对方的权利，寻求权利救济才是他们所关心的，而不是出于阶级斗争的考虑，但是，它非常容易被激化，若处理不当或不及时，会转化为对抗性矛盾，给经济和社会造成破坏性后果。政府能否及时、公正地解决劳动争议、化解劳资矛盾，是一个政府劳动政策成败和政治能力强弱的最显见的衡量指标。

第四，劳动关系的宏观调控与规划。全球化竞争中，政府作为竞争主体需要从战略高度对本国劳动关系进行合理引导与宏观调控。政府从宏观上调节劳动关系的手段，主要有劳动力市场调节和劳动福利政策实施两个方面。在劳动力市场调节方面，首先是调节劳动力市场供需。政府应为劳动者建立一套就业保障体系;运用税收、货币以及必要的行政等手段，调节不同层次劳动力的需求;通过人力资源政策，包括开展职业预测、职业培训，调节劳动力的供给，力求实现充分就业条件下的市场均衡目标。^[29]其次是调节劳动力市场的运行。通过就业服务政策、劳动保护制度、社会保险制度、保证公平就业和公平报酬的反歧视政策等，为劳动者提供良好的就业和工作环境，从而保证劳动力市场的正常、协调运行;通过三方协商机制，对工资等问题规定最低标准、提供“增长指导线”的指导意见，以避免不同行业、企业之间差距悬殊，影响劳动关系的稳定。在劳动福利政策实施方面，通过建立社会保障、福利补贴以及调节收入的税收政策，改善劳动者生活，缩小收入差距，推动劳动关系的稳定发展。建立社会保障制度，政府必须承担社会保险基金筹集的主要责任，特别是要加大财政支出中社会保险基金的比例。

第五，劳动法律的执法与监督。政府运用行政手段依照劳动法律和劳动行政法规强制规范劳动关系，是劳动关系协调体系极为重要的组成部分。在劳动关系协调体系尚不完善的情况下，发挥政府的作用就更显重要。加强劳动行政的管理和监察，是保障劳动权实现、减少劳动争议发生的重要环节。为保护处于劳动关系弱势地位的劳动者一方，国家对劳动合同不能放手不管，必须加强劳动执法力量，在一定程度上干预劳动力市场，通过劳动法律的制定、颁布与监督执行来保护劳动关系主体的合法权益。^[30]

另外，政府自身还是公共部门的雇用者，雇用数量庞大的政府雇员，政府作为公共部门的雇主，应该以模范雇主的身份参与和影响劳动关系，使之成为私营部门劳动关系的“榜样”。

(二)西方政府在劳动关系中角色

1.西方历史上政府扮演的角色

政府在劳动关系中的角色定位，与政府的职能转变密切相关。不同的历史时期、不同的社会形态中，政府的作用不同，即使在同一历史时期、同一社会的不同发展阶段，政府的作用也存在着较大的差异。

在18、19世纪的自由资本主义时期，自由市场经济理论占据着主导地位，亚当·斯密的古典经济学体系和马歇尔的新古典体系被多数经济学家所接受。最早在理论上关注劳工问题的是以亚当·斯密为代表的古典经济学派，他们主要围绕着政府为了追求国家利益能够做些什么和应当怎样去做展开研究，他们信仰自由放任的经济思想，即“管得越少的政府越是好政府”，认为政府最好不要干预经济事务，整个社会经济应当在一种符合自然法则的情形下运转，每个人的经济行为都以追求自身利益最大化为动机，只要不违反公正原则，可以自由运用个人的劳动和资本，追求自己的利益，这也是个人的自然权利。财物与劳动的价格应当由市场中的供求关系原则来决定，国家不应去制约和限制自由竞争。^[31]整个社会经济的运行主要是通过一只“看不见的手”来实现的，政府在社会经济运行中只充当着“守夜人”的角色，政府的主要作用还是传统意义上的政治领导职能，承担着国家安全与社会稳定的责任。在这种自由主义思想的指导下，政府对劳动关系采取自由放任的不干预政策，虽然一定程度上促进了资本主义经济的发展，但也导致劳资矛盾的激化和阶级对抗，最后政府不得不为缓和阶级矛盾对劳动关系进行干预，尽管这种干预是被动的、消极的、最低限度的。

20世纪30、40年代以后，随着凯恩斯主义的兴起及其政策主张的不断实践，政府干预的思想逐渐占据上风，政府的职能也相应地发生了重大的转变，由原来过于强调政府的政治领导职能转向更加注重政府的经济管理职能。尽管以后的新古典综合学派和新自由主义学派对这一转变存在着持续的争论，但他们也认为政府对社会经济运行的宏观调控作用是不容忽视的。20世纪80年代以后，许多国家采取新自由主义经济政策，主张减少政府对劳动关系的干预，但不管采取哪种经济政策，政府在劳动关系中的角色，不仅是对劳动关系进行干预的问题，而且是干预的程度和干预的领域问题。

2.西方学者对政府在劳动关系中的角色研究

西方发达资本主义国家，市场经济发展较早，在政府干预劳动关系方面已经逐渐形成了较为成功的模式，对发达国家政府在劳动关系中的角色定位给予研究，可以为我们处理劳动关系提供借鉴。政府在劳动关系中的重要性受到西方劳动关系学者的广泛关注，他们分析了政府在社会发展的不同阶段的不同作用：在工业化的早期，政府对工人及劳工运动采取敌视的态度，其角色表现为劳工运动的合法镇压者;在工业化的中期，政府对劳工逐渐采取较温和的态度并开始容忍工会和劳动关系多元主义的价值观;在工业化的后期，政府则采取新自由主义的政策让市场在劳动关系中发挥主导作用。

不同国家的历史背景、文化传统和政治体制不同，政府在劳动关系中扮演的角色重点也有差别。如美国突出的特点就是利用政府的力量，通过政府采购的方式来影响和制约雇主的雇佣行为;德国通过劳动者的参与制，促进经济民主来达到对劳工权利的保障;欧盟及其成员国常将保障劳工权利的理念化作开发与援助项目政策，如职业开发项目、生活援助项目等，通过社会化的方式来推动劳动法治的实现。英国利物浦大学教授罗恩·比恩(RonBean)在《比较产业关系》一书中指出，政府在劳动关系中主要扮演五种角色：政府扮演第三方管理者角色，为劳资双方提供互动架构与一般性规范;政府扮演法律制定者的角色，通过立法规定工资、工时、安全和卫生的最低标准;如果出现劳动争议，政府提供调解和仲裁服务;政府作为公共部门的雇主;政府还是收入调节者。我国台湾学者林大钧认为，美国联邦政府是促进劳资合作的催化剂或鞭策者，是劳动争议的调解人、仲裁者或受害方的支持者，是劳动法律的制定者和执行者，在劳动关系中扮演着一个不可或缺的角色。根据有关文献，学术界常将政府在劳动关系中的角色归纳为下列五种角色——“5P”角色：保护者(protector)、促进者(promoter)、调停者(peace-maker)、规划者(planner)和雇佣者(public sector employer)。具体而言：^[32]

第一，劳工基本权利的保护者(protector)。政府的第一个角色是保护者或管制者，政府通过立法机关制定法律，介入和影响劳动关系，政府的角色在于制定劳动政策并推进其实施。政府制定的政策与法律不仅反映了劳资双方施加的压力，而且反映了公共舆论以及劳资力量对比的变化。政府是否颁布劳动保护立法以及该法律保护的程度，直接反映了政府是否维持劳动力市场的社会正义，并反映了政府对劳动关系的基本理念，如公平与公正、权力与职权、个人主义与集体主义等问题的基本价值判断。例如，最低工资立法是劳动力市场中最能体现社会正义的政策，法律通过强制确定最低工资率和加班工资津贴、禁止使用童工等条款来保证每个雇员得到与其劳动相适应的报酬，保证雇员获得维持生活以上水平的工资，消除极端贫困。劳动保护立法的内容包括反对性别歧视与种族歧视、公平报酬、安全与卫生、职业教育、劳工保险、劳工福利等许多方面，它确定了劳动关系的调整框架，为保护劳动者的基本权益提供各项制度和规范。同时，政府还要监察劳动标准以及劳动安全卫生的执行，劳动监察是政府第一个角色衍生出的重要任务。

第二，集体谈判与劳工参与的促进者(promoter)。根据不同的经济、社会问题，政府要采取不同的方针、政策和行动，为企业方和工会之间开展集体谈判创造宏观环境，积极促进双方自行谈判与对话，促使其在遵循劳动法律的基本规则和基本劳动标准基础上发展适合其特点的劳动条件。多数国家的有关劳动法律都规定了集体谈判的主体资格、谈判机构、谈判双方的责任、谈判的程序和内容、集体协议的签订和约束力。规定工会享有罢工的权利，而且如果工会采取合法的产业行动将免除法律诉讼。这里，政府的角色首先体现为确定合法产业行动的边界范围以及工会采取产业行动的程序性规定;其次，政府保护工会罢工权的重要体现是政府是否保护罢工雇员免遭解雇。政府是以促进者，而不是直接干预者的角色来推动集体谈判的开展以及雇员参与。分红和员工持股也是工业民主的重要手段。

第三，劳动争议的调停者(peace-maker)。政府的第三个角色是劳动争议的调停者，有时也是调解者或仲裁者。劳动争议是工业社会的自然现象，政府必须建立一套迅速而有效的劳动争议处理制度。为了维持良好的劳动关系，政府通常作为中立的第三方提供调解和仲裁服务。通常，企业方会认为政府干预会影响企业的经营自主权，削弱企业竞争力;而工会则希望政府作为公平的第三方积极干预劳动关系。因此，在劳动关系中，如果企业方的力量占优势，则政府将自愿提供调解和仲裁服务;相反，如果工会占优势，则政府将采取强制性调解和仲裁措施，以此来平衡劳资双方的利益冲突。理想的政府应该作为中立的仲裁者，为劳动关系营造一个公平的外部环境，使劳资双方能够平等地通过协商或谈判来解决内在冲突，使产业冲突减少到最低程度。对一些涉及国计民生的公用事业部门如天然气、电力、饮用水与污水处理、医疗机构、学校、交通等特殊部门的工会的罢工问题，政府会特别关注。这些部门的工会举行罢工，将对经济和社会生活的正常运转构成严重威胁，甚至导致社会瘫痪。因此，政府一般限制这些工会的罢工权，通过仲裁方式解决产业冲突。例如，美国许多州都禁止公共部门工会举行罢工，而实行强制仲裁程序;加拿大与意大利政府虽然没有完全剥夺这些工会的罢工权，但要求这些工会在罢工期间保证提供最基本服务，以此来减轻罢工对经济和社会生活造成的破坏作用。

第四，就业保障与人力资源的规划者(planner)。政府的第四个角色是规划者，为全体劳动者建立一套就业保障体系。这个体系包括三大支柱：职业培训、就业服务和失业保险。在当今自由化、国际化和竞争日趋激烈的社会，政府应该在教育培训、研究开发、人力资源规划等领域进行整体设计，提供更多、更有力的支持，以增强企业的国际竞争力。政府的角色在于保持劳动关系稳定、促进劳资合作和实现经济繁荣。

第五，公共部门的雇佣者(public sector employer)。政府的第五个角色是公共部门的雇佣者。公共部门的雇员包括政府与地方公务人员，在一些国家还包括公用事业部门的雇员，其规模和人数在各国不尽相同，但都占相当比重。政府作为公共部门的雇主，应该提供合法、合理的劳动条件，以模范雇主的身份参与和影响劳动关系，使之成为私营部门劳动关系的“样本”。作为保护者和规划者，政府在扮演这五种角色时应该积极而主动地完成任务;作为促进者和调停者，政府应该采取中立和不多干预的态度;至于政府作为雇佣者的角色，必须要真正成为民营企业家的表率，合法化、企业化和民主化是其基本要求。

上述政府所扮演的五种角色称为“5P”理论，实际上是西方发达国家政府职能演进与劳动关系实践的产物。自20世纪80年代以来，政府从转型的劳动关系中逐渐淡出，并不意味着政府不能干预劳动关系或在劳动关系中已无所作为，而是要求政府重新确定自己在劳动关系中的角色定位。政府要从原来依赖行政管制手段管理劳动关系的管理者角色，转向主要依靠法律和经济手段来规范劳动关系双方行为的调控者角色，这对我国政府在劳动关系中的角色定位具有重要借鉴意义。

(三)我国劳动关系中的政府角色

1.我国劳动关系调节中政府角色“错位”问题

在以社会主义市场经济为价值取向的经济体制改革中，随着政府职能的转变，劳动关系由原来的“利益共同”逐步转向“利益差别”。劳动行政部门在管理方法上也由“行政管理手段”逐步转向“利益协调机制”，劳动关系管理的模式由以前的“一竿子到底”(政府—企业—个人)，转变为加强宏观调控、增加企业与职工协商空间的“间接管理”模式。由于政府长期在传统计划经济模式下进行管理，因此难以在市场经济中正确定位自我角色、界定自身职能，而过多扮演运动员角色。^[33]在劳动关系调节和劳动争议处理过程中，常常以发布行政规章、作出行政决定等方式直接干预劳动关系，限制了劳动关系双方的自主协商，使劳动关系蒙上行政色彩，形成了“强政府、弱市场”的格局。

(1)政府服务意识不强

部分地方政府官员在劳动关系调节、处理中的服务意识比较滞后，停留于计划经济时代单纯发号施令的思维模式，不把劳动者视为服务的对象，不愿与工会代表以平等身份共事。部分地方政府不支持劳动监察部门和工会的工作，不重视劳动者权益的维护，大力为招商引资创造“良好环境”，不惜牺牲劳动者的合法权益，对劳动违法行为睁一只眼闭一只眼，“低劳动力成本”成为一些地方招商引资的“法宝”。表面上自主选择的劳动关系建立在双方力量不平衡的基础之上，无法真正体现劳动者一方的真实意愿，劳动关系实际上处于一种失衡的状态，劳动者合法的经济利益在现实生产过程中也因此常常受到资本的侵蚀。

(2)政府职能的缺位

部分地方政府官员认为劳动关系已经实现市场化管理，出现的问题应由其自己解决，政府只需扮演“守夜人”角色，对市场的宏观调控乏力，监督力度不够。当地的劳动关系协调机制建设进展缓慢，劳动关系愈发失衡。如国家法律规定企业必须为劳动者办理社会保险、缴纳相关社会保险费用，但一些地方政府却允许非国有企业不参加上述保险，或对其不履行义务的状况视而不见。不参加社会保险成为降低企业用工成本的法宝，代价则是牺牲劳动者权益。与此相反，劳动执法监察却力度不够，在保护劳动者权益方面“不作为”情况严重，劳动执法存在执法不严、执法不到位或执法不公的问题。劳动行政管理部门不及时查处劳动违法案件，大批有关劳动违法的举报和案件积压下来;有的地方劳动监察部门经费投入明显不足，工作人员数量严重短缺，无法有效开展劳动执法和监察活动;农民工群体是劳动者群体重要的一部分，个别地方政府管理方式简单、粗暴，对农民工着重以管制为主，只关心扶持企业以促进本地区经济发展，对劳动者权益被侵犯的现象视而不见。由于法制不健全、中介机构不发达、政府自身职能转变没有完成，政府放任市场自发调节、对矛盾视而不见的后果是资本所有者更加肆意剥削劳动者，随意侵害其合法权益，最终导致劳动关系恶化。

(3)政府职能的越位

部分地方政府在本职工作之外承担了许多不应该承担的责任，地方政府官员把贯彻劳动法与发展经济对立起来，认为严格执行劳动法相关规定会影响当地的投资环境和企业竞争力，影响当地经济发展，影响个人政绩，把“执政能力”简化为GDP的增长能力，工作重心全在GDP增长及招商引资，经常制定违反市场规律的监管政策和强制性措施，直接插手市场经济的运行与劳动保障监察工作，阻碍劳动执法，甚至利用手中的权力，向企业寻求租金，导致劳动力市场秩序失衡。劳动执法监察、劳动仲裁很多时候也没有摆脱行政权的干预，仲裁程序难以满足合法、公正、及时处理劳动争议的要求，工人的权益维护被放在了一边，政府部门面对劳动违法现象时视而不见或查处不力。例如，部分地方政府以不交社保基金、不增长最低保护工资、不成立工会等手段作为吸引外商投资或鼓励非公有制企业发展的优惠条件，劳动监察机构到企业检查须经政府领导批准;部分地方政府以改善投资环境为名，不惜降低劳动保障标准，限制劳动监察执法，甚至与企业签订“不为工人买保险”的协议，严重偏袒资方，对外资企业和纳税大户违反劳动法的行为迁就姑息甚至纵容;有的地方在短时期内把大量国有企业低价卖给经营者，转制企业的职工则因经济地位下降并且缺乏权益保障，成为劳动关系矛盾冲突的源头。全国人民代表大会常务委员会2003年例行检查时，发现拖欠工程款和农民工工资现象普遍存在，当前拖欠建筑工程款也相当普遍，拖欠最为严重的是房地产开发项目和政府投资工程，许多项目都与政府有关。由此可见，劳动者权利被侵害与政府职能的错位之间有着某种程度的必然联系。

2.我国政府在劳动关系中应扮演的角色

一般来说，在市场经济条件下，一切可以由市场机制调节的领域，都应交由市场机制去调节，政府只是提供公共产品和服务。我国当前正处于社会转型期，在转型社会中政府还应担负起培育和完善市场体系的职能，对劳动关系的协调应起到更为积极的作用。立足我国的劳动关系实际状况，借鉴国外先进经验，我国政府在劳动关系中要扮演好以下角色：

(1)劳动政策的制定者

综观各国劳动法律体系，形式多样、结构复杂，普遍缺乏统一性和系统性，即使制定了相对完备劳动法典的国家也于法典之外存在多种法律渊源。在我国的政治体制和目前的社会环境下，为规范劳动关系、保护劳动者合法权益，政府以劳工政策为主要内容的行政立法及其他抽象行政行为对于完善我国的劳动法律体系是不可或缺的。政府依照法定的权限和程序制定劳动行政法规及规章以规范劳资关系，使劳资双方和各项劳动事务都有法可依，具体表现在对工资、工时、职业培训、保险福利、女职工和未成年人特殊保护和劳动者安全卫生等方面。在我国集体协商和谈判尚不发达的情况下，政府出台这些规范性的法律文件对于劳动者和用人单位都相当重要，为他们自觉协调彼此间的劳动关系提供了确定的、可预期的行为规范，也为调解组织、仲裁机构乃至人民法院处理劳动争议提供了可资参照的依据。

(2)劳工权利的保护者

当前，我国劳动关系中“强资本、弱劳动”的失衡状态比较明显，劳动者在劳动关系中相对于强大的用人单位，处于弱势地位，往往是利益受损的一方，而司法的严格程序性和较高的诉讼成本，也会导致劳动者合法权益得不到及时有效的保护。“资强劳弱”的模式必然不利于和谐社会劳动关系的稳定，更不利于劳动关系的发展。作为社会公共利益保护者和社会公正代表者的政府有责任将劳资关系建立在尊重劳动者基本人权和各项劳动权利的基础上，使广大劳动者都能够分享社会进步和经济发展的成果，在更大程度上保护劳动者的合法权益，从而达到整个经济和社会的协调与和谐发展。

(3)劳动就业的促进者

就业权是一项基本人权，劳动就业关系到劳动者乃至其家庭成员的生存，任何单位和个人都没有权力非法剥夺公民的就业权，而促进就业也是政府对公民义不容辞的责任。面对全球经济危机对中国实体经济的冲击，针对很多企业大规模裁员，温家宝总理曾动情地说，就业不仅关系到公民的生计，更是关系到公民的尊严。也就是说，在现代社会，就业已不是个人的私事，它要求政府依靠公共权力以积极作为的方式来促进、保障就业权的实现。建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率，维护劳动力市场秩序，营造公平竞争的就业环境，帮助特殊困难群体就业等，已成为各国政府在就业促进中的重要责任。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国就业促进法》，多处规定涉及政府在促进就业中的责任。其中，第二条规定：“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。”第四条规定：“县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。”这些法律规定表明，促进就业已经成为各级政府的重要职责和工作重点。

(4)劳动安全的守护者

为劳动者提供劳动安全保护是法治社会对政府的必然要求，也是政府尊重和保障人权、维护社会和谐稳定的现实需要，更是我们社会主义国家人民当家做主地位的要求。维护劳动者利益的劳动权与维护雇主利益的产权构成了市场经济的现代企业的基本权利结构，由于流动性差的劳动力对流动性强的资本的依附性，使得雇主的谈判能力相对于劳动者来说居于优势地位，导致处于强势地位的资本往往将劳动者视为获取利润的工具，故意忽视劳动安全卫生条件，侵犯劳动者的各项权益。当前，我国安全生产的形势十分严峻，企业安全事故屡屡发生，给劳动者的生命健康安全造成了严重的侵害。政府要切实做到以人为本，把劳动者的生命健康安全放在首位。要实行严格的安全生产责任制，对企业的生产安全定期和非定期地检查，要监督企业对安全事故防患于未然，并进一步完善工伤事故处理程序和工伤赔偿机制。

(5)劳动力资源的开发和管理者

我国有丰富的劳动力资源，这成为改革开放以来我国经济快速发展的重要基础。但是，我国的劳动力质量总体不高，而且已经过早地进入老龄化社会，劳动力红利时代正在走向终结，劳动力问题不仅严重影响到我国经济的进一步发展，更影响到我国社会的可持续发展。我国经济要实现由粗放型向集约型转变，经济的发展要切实地依靠生产技术的进步和劳动者素质的提高，只有这样，我国才能在国际竞争中立于不败之地。这就要求政府要重视教育，不仅重视高等教育，也要重视职业教育;不仅重视学校教育，更要关注劳动者的终身教育;不仅要重视劳动者素质的提高，更要重视劳动者管理，使劳动者各尽所能，最大限度地发挥他们的比较优势。只有这样，才有可能实现我国经济和社会的可持续发展。

(6)劳动争议的协调者

西方工业化国家的经验表明，劳动争议是任何工业社会必然会出现的社会现象，如果处理不好，会严重影响经济发展和社会安全，这要求国家必须在立法、执法、司法各领域建立起一套系统化、及时有效的劳动争议处理机制。在我国当前的政治和法律环境下，相对于其他国家机关，政府具有较大的权威性和公信力，为了维持良好的劳动关系，政府必须积极有为，作为劳动关系的协调者提供调解和仲裁方面的各种服务，为劳动争议处理营造一个公平的外部环境，支撑和鼓励劳资双方能够平等地通过协商或谈判来解决内在冲突，使劳资冲突减少到最低程度。应当说，在劳动争议处理中，劳动行政部门不仅承担着提供公共服务和行政管理的职能，而且还享有一定的准司法权。劳动行政司法行为是一种按照准司法程序建立起来的特殊具体行政行为，通过审理和裁决劳动争议或纠纷，以影响劳动者和用人单位之间的权利、义务关系。劳动行政部门凭借自己的行政管理职权，推动劳动者和用人单位之间进行对话和协商，往往能够及时、便捷、专业地解决劳资纠纷，能有效防止矛盾激化，化解劳资矛盾，保持社会稳定，促进社会和谐。

(7)劳动规则的监察者

政府不仅是劳动法律的执行者，也是企业遵守和贯彻执行劳动法状况的监督者。虽然我国在劳动者权益保障方面已有不少的法律法规，如《劳动法》、《未成年人保护法》、《禁止使用童工规定》等，但现实中，劳动行政部门由于监察范围狭窄、监察方式不当、人员素质不高等原因，监察不力、执法不严，造成用人单位侵犯劳动者权益的事件屡屡发生，而相关用人单位的责任追究不力，劳动法的国家强制力无从体现。进入21世纪以来，我国的劳动关系又呈现出国际化、复杂化等特点，劳工权利保护成为国际竞争的重要筹码，这一切不仅要求劳动行政部门纠正以往监察不力的状况，还对劳动监察提出了更高的要求。在执法监察中，各级劳动行政部门应认真履行其职责，保证劳动标准和劳动安全卫生制度的真正落实，并及时发现和纠正用人单位违反劳动法律法规、侵害劳动者权益的行为。

3.关于我国政府调节劳动关系的建议

从微观层面着眼，政府干预劳动力市场调节有两种基本方式：一是市场经济国家通行的集体谈判模式;二是以人力资源管理为主的劳动关系调节模式。我国执政党的性质、国体和政体，决定了政府必须将劳动关系建立在尊重劳动者基本人权和各项劳动权利的基础上，使广大劳动者都能够分享经济发展和社会进步的成果，从而达到整个经济和社会的协调与和谐发展。我国在今后相当长的时期里，机器大生产、流水生产线仍将是企业生产和组织的主要形式，劳动者依附于资本、依附于机器的状况不会改变。我国的生产力发展水平和工会的力量，也都决定了我国必须选择集体谈判这种传统的劳动关系调节模式，同时加强政府监管。有论者认为，政府介入维护劳动者合法权益，应该分解为两个命题，即劳动者权利和劳动者利益。目前人们更多地关注劳动者利益问题，如对工资、工时、劳动保护、社会保险的关注等，政府往往直接干预，但对工人权利问题，特别是集体劳权，如自由结社权、集体谈判权、产业行动权，则根本不重视。^[34]那么，我们应该选择什么样的劳动关系调节模式、建立什么样的劳动关系调节制度，以实现这一目标?政府在劳动关系调整上作用空间有多大，政府干预的程度和领域应该如何把握?这都是需要深入探讨的问题。

(1)建立强大的工会组织，实现劳动者的团结权

从劳动关系发展的自身规律来看，历史经验证明，确认和保障劳动者的团结权，使劳动者组织起来，通过建立自己的工会组织增强自身谈判能力，是缓和劳资矛盾、维护劳动关系和谐稳定的必要也是十分有效的途径，同时也是劳动关系发展的必然趋势。目前，我国虽然已经建立了数量庞大的工会组织，但尚未覆盖所有领域，尤其是大量的非公有制企业工会组织尚不健全，这也是我国当前劳资冲突较为严重、社会风险较高的重要原因。但是，组织工会、实现劳动者的团结权，完全依靠劳动者的自发行为显然进程缓慢，必须有政府的积极推动和保护。

从政府自身的职能演进来看，政府在劳动关系调节中发挥更大的作用既有其必要性，也有其必然性。但政府既不可能面面俱到地、事无巨细地管到每一家企业，又难以在没有监督的情况下保证公正执法、避免“权力寻租”。这就要求政府注重培育一种监督和制约力量，根本途径是培育工人自己的力量，即建立强有力的工会组织，使其能够对企业和政府行为发挥监督作用。事实上，劳动者合法权益的表达与维护，只有通过工会组织，才能从自发盲动走向组织有序，从而保证社会运转的秩序和理性。政府在支持工会工作、加强工会力量方面，当务之急是要切实做好两项工作：一是要支持在所有企业组建工会，特别要下大力气把非公有制企业的工会组建起来，将进城务工人员最大限度地吸纳到工会中来;二是要努力推进平等协商、集体合同制度等维护劳动者合法权益的基本制度的建立健全，增强工会组织的维权能力。^[35]在维护劳动者利益的同时，更要注重维护劳动者的权利，尤其是要重视由工会代表行使的集体劳权，如协商谈判必须有救济措施，从而支持和保证全国总工会提出的“组织起来、切实维权”工作方针落到实处。各级政府都要将贯彻落实《工会法》、支持工会工作的情况，像重视GDP一样纳入政府工作考核内容，只有这样，才能培育出党领导下的、力量足够强大的工会组织。

(2)加强劳动法制建设，促进劳动关系双方合作共赢

进入21世纪以来，党和国家坚持以科学发展观为指导，提出了构建社会主义和谐社会的发展战略，这意味着我国的劳动法制建设必须以建立合作共赢、和谐稳定的劳动关系为价值取向。必须指出的是，和谐劳动关系并不是没有利益冲突的劳动关系，相反，它应当是一个能够容纳不同利益需求，理性处理各方利益，以实现合作共赢为价值目标的制度框架，也就是说，和谐劳动关系必定是一个高度法治化的、公平正义的理想状态。为了构建和谐劳动关系，政府既要积极参与劳动立法的调研、酝酿、准备和提出建议，又要针对劳动关系失衡状况，依据自身的职权颁布有关劳动行政法规和行政规章，以规范劳动关系，使劳资双方和其他相关各方、各项劳动事务都有法可依。在劳动法制建设过程中，政府要积极推动尽快出台劳动单行法律法规，形成较完善的劳动法律体系，扩大劳动法的适用范围，并且进一步明确和强化法律责任。另外，目前各级政府要做好以下几项工作：一是要全面落实和推行劳动合同、集体合同制度，完善以集体协商谈判为主要内容的劳动权益维护制度，实现劳动关系双方的自治与合作;二是要坚持和发展以职工代表大会制度为基本形式的民主管理制度，保障劳动者对于重大事项的参与决策权;三是要建立和完善劳动关系三方协调机制，推动劳、资、政的有序合作;四是要努力构建新型的以劳动争议调处为重点的联合维权机制，将劳资双方协商和解、各种类型的劳动调解纳入规范化、法治化的轨道内，并与劳动仲裁和司法诉讼有效衔接。

(3)加大对劳动关系宏观调控的力度

在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，政府逐渐退出市场领域，交由市场自主调节和社会自我决定，政府职能发生了根本性转变。目前，我国经济领域已经呈现公有制为主导、多种所有制经济公平竞争、共同发展的格局。在就业政策和体制上，我国政府已经彻底改变了统包统配的计划型就业模式，实行“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的市场导向型就业机制，劳动者主要靠自身能力和素质进入劳动力市场就业，而劳动者与用人单位的劳动权利义务关系也主要由双方自主决定。但是，建立和完善劳动力市场机制并不能成为政府在劳动力市场调节上无所作为的借口和托辞，恰恰相反，政府应该加强对劳动力市场的宏观调控，根据新的情况选择调控劳动力市场的策略、手段和方式。

政府从宏观上调控劳动关系的手段，主要有调节劳动力市场和实施劳动福利政策两个方面。在劳动力市场调节方面，首先是调节劳动力市场供需，通过就业促进政策，包括运用税收和货币手段，调节劳动力的需求，开发更多的就业岗位;通过人力资源政策，包括开展职业预测、职业培训和再培训，增强劳动者的就业能力，调节劳动力的供给，从而力求实现充分就业条件下的市场均衡目标。其次是调节劳动力市场的运行，通过调节工资价格变动的工资政策、就业服务政策、社会保险制度，以及保证公平就业和公平报酬的反歧视政策和劳动保护等，保证劳动者的经济利益、就业权利和就业条件，确保劳动者有“体面劳动”，从而保证劳动力市场的正常协调运行。要通过三方协商机制，对工资等问题规定最低标准和增长指导线，以避免不同行业、企业之间差距悬殊，影响劳动关系的稳定。在推行社会福利制度方面，通过建立社会保障、社会救助和福利补贴，以及调节收入的税收政策，改善劳动者生活，缩小贫富差距，推动劳动关系的稳定发展。建立社会保障制度，就意味着政府必须承担社会保险基金筹集的主要责任，特别是要加大财政支出中社会保险基金的比例。政府必须加大社会保障费的征缴力度，对于困难国有企业，政府应该考虑予以承担或者从国有资产中划出养老金;对于非公有制企业，则必须加大执法力度，力争使社会保障做到全覆盖，对于有意拖欠或者赖账者则应赋予主管部门通过银行强行划拨并收取滞纳金的权力。

(4)改革和完善劳动争议处理机制

我国当前正处于社会转型期，各种社会矛盾包括劳资矛盾日益凸显，劳动争议案件增长迅速，这种局面对党和政府的执政能力是一个巨大的考验。政府要鼓励和支持劳动关系双方尽可能通过和解、调解和仲裁程序解决劳动争议，完善诉前的协商性处理机制，尽量避免双方进入对抗性的诉讼程序，出现激烈的冲突。应当说，目前我国的劳动争议处理制度存在一系列缺陷，过分依赖于司法诉讼。但实际上在劳动争议案件中，大量存在双方没有签订劳动合同的情形，导致许多事实劳动关系无法认定，劳动者无法受到劳动法的保护。法院在处理这些案件过程中不但陷入取证难、适用法律难等司法困境，而且即使判决劳动者胜诉也会出现执行难问题。国内外的经验和事实表明，偏重司法的劳动争议处理制度已完全不能适应劳动关系和谐发展的需要，必须高度重视和充分发挥政府、工会、行业组织、中立机构在劳动争议处理中的作用，建立和完善诉讼外的劳动争议处理机制，而在其中政府必须起到鼓励、推动、扶持和参与的积极作用。另外，政府对弱势群体的劳动争议仲裁和诉讼应当实行法律救助，从财力上支持工会、社会组织等建立困难职工法律援助机制。

(5)加强执法和监督力度

政府贯彻执行劳动法律法规，既是权力也是责任，有法必依、执法必严、违法必究，这是法治政府的必然要求。首先，我国应尽快制定和出台《劳动保障监察法》，目前的《劳动保障监察条例》本身属于行政立法，权威性不足。应当从国家立法的层面提高劳动执法的法律地位，并赋予劳动监察机构广泛的权力，确保劳动监察机构在劳动执法中的调查权、审核权、请求协助权等诸项权力，尤其是要强化对违法行为的处罚权力。其次，加快健全省、市、县三级劳动保障监察机构，有条件的地方应向街道、乡镇和社区延伸，充实人员队伍，保证工作经费，完善劳动保障法律监督检查网络，建设一支高素质的劳动监察队伍。再次，要定期对企业进行劳动合同、社会保险、安全生产等方面的监督和检查，发现企业有违法用工行为和存在安全隐患的，一定要给予行政处罚，使企业能够自觉执行劳动法规，将劳动争议抑制在萌芽状态。一旦查出有拖欠工资行为的，要责令用人单位及时补发，并处以高额罚款，加大劳动违法的成本;对限期届满仍未清欠的用人单位，可以申请法院强制执行;资金不足或用人单位法定代表人逃匿的，可依法吊销执照，并拍卖用人单位厂房、设备等回收的资金支付拖欠的工资;对因拖欠克扣工资而造成劳动者伤亡的，要由司法部门追究有关责任人的刑事责任。最后，要强化对劳动执法权力的监督和制约，保证这一权力落到实处并得到正确的行使。包括发挥工会的民主监督作用，加强自下而上的监督;强化劳动监察组织内部的监督，主要是加强上级组织对下级组织的监督;另外社会监督也是保障法律落实的有效途径。

就市场经济本身而言，劳动者和资本之间的地位是不对称的，资本处于强势地位，劳动者处于弱势地位，“资强劳弱”模式对于社会的稳定与和谐是不利的。中国社会主义市场经济日趋成熟的背景下，利益主体正呈现多元化倾向，在劳动关系建立与调整过程中，不同的利益主体——表现为社会结构中不同的利益群体和社会阶层之间存在摩擦和矛盾是一个无法回避的事实，必须建立一个平衡的机制。政府在劳动关系调整、处理中负有不可推卸的责任，劳资关系是否和谐，直接反映了各级政府执政能力的高低，其公正的作用正是通过保障劳动者行使权利，监督雇主履行义务来实现。从平衡劳动关系的角度看，转变政府职能对于促进社会公平具有重要作用，而政府片面追求经济增长的公共权力和政策，会使劳动者更加处于不利的地位。劳动关系出现的问题，是经济发展社会进步的必然产物，其对政府的职能以及职责提出了新的挑战，建设和谐社会已经成为我们党和国家要为之奋斗的一个重要目标。我国的各级人民政府在积极稳妥地处理社会不稳定因素的同时，也应明确自身的角色定位，明确政府职责，不断采取新的措施，维护劳动双方利益，实现劳动关系的协调发展，为我国经济的可持续发展创造良好的法治环境。