政府公共关系的主要职责

11.2　政府公共关系的主要职责

公共关系是指社会组织与其他相关联的社会组织或群体之间各种关系的综合表现，是一种通过塑造和宣传组织的形象来增强组织内部的凝聚力和组织对外部公众的吸引力的一种软性经营管理艺术。政府公共关系是公共关系学的一般理论在政务活动中的具体运用，是政府与其他相关联的社会组织或群体之间的各种关系的综合表现。形象是政府公共关系的核心。这里所提的“形象”是指政府组织的形象，也就是政府组织、政府行为及其后果在社会组织和公众个人心目中留下的整体印象和评价。根据近年来我国政府组织转变职能和制度变革的需要，借鉴国外政府公关的经验和做法，当前和今后一个阶段，政府公共关系应具备以下主要职能。

11.2.1　信息沟通

政府公共关系活动的本质即有效达成政府与公众的信息交流。政府公共关系活动的首要职能就是获得信息，经过收集、加工、传递、存储，为政府管理提供各种所需信息，促使政府与其管理对象之间的关系更加和谐一致。在市场经济条件下，政府引导经济的一个重要方面就是用信息进行引导。建立良好的政府公共关系，有助于政府系统的信息引导。一方面，它能促进各种信息输入，克服官僚主义等弊病，为公众提供一个下情上达的机会，使政府机关了解社会公众的要求和欲望；另一方面，良好的政府公共关系，也有利于政府系统的信息输出，给政府机关提供一个上情下达、直接向群众宣传解释某些重大方针、政策的渠道，使社会公众了解政府系统决策程序、意图和面临的困难，避免这样或那样的误解，以便得到他们的理解和支持。这是当前政府公关的一项重要工作。

信息沟通必须加大制度建设的力度，提高政府组织的社会透明度，加强民众对政府的监督。近年来，政府组织的改革正在朝这个方向努力，新闻发言人制度就是重要体现。自1983年，外交部开始设新闻发言人以后，国家各部委也陆续设了新闻发言人，这主要是从对外宣传的需要出发的。1993年，由国务院新闻办具体负责新闻发布。到2003年1月北京市政府要求局级以上单位建立新闻发言人制度以来，从中央部委到地方政府，新闻发言人纷纷登台亮相，政府新闻发言人制度呈现遍地开花之势。2004年12月28日，国务院新闻办举行该年度最后一次新闻发布会，首次集中公布了62个国务院部门新闻发言人的名单及联系方式。据了解，到2004年年底，我国国务院新闻办公室、中央各部委、省级人民政府三个层次的新闻发言人制度已经基本建立，62个国务院部门设立了新闻发言人，成立了工作班子；31个省、自治区、直辖市中有20个建立了新闻发布和新闻发言人制度。这既是为了满足公众知情权、推行政务公开的需要，同时通过新闻发言人，各级政府组织可以直接而正式地向媒体和公众介绍政策、通报情况、表明立场和态度。新闻发言人制度承担着与媒体和公众实现沟通，用政策议程引导传媒议程和公众议程的职能，应该说是政府组织塑造自身形象的一种新模式和新手段，是政府公关的一种必然选择。

2007年4月5日，温家宝总理签署国务院第492号令，批准了历时6年制订的《中华人民共和国政府信息公开条例》，并自2008年5月1日起实施。该条例明确规定各级行政机关必须本着“公正、公平、便民”的原则，公布除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外的政府信息；公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息；行政机关应当主动将公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；公民的知情权如受到侵犯，可申请行政复议或提起行政诉讼；公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确时，有权要求该行政机关予以更正；各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。该条例的实施，将从制度上保证和加强政府与公众的信息沟通，有利于公众行使监督政府的民主权利。

许多政府组织还越来越重视利用网络，直接和公众进行对话。上海浦东新区政府自2005年年初开始，每月举行一次区长网上办公会，直接在网上与市民对话，征求公众的意见和建议，收到良好的效果。2006年年底，中国政府网正式开通，使更多的公众在网上了解到政府的信息。2007年3月全国人大、政协“两会”期间，在互联网上向温家宝总理提出的问题超过1万多条，点击的人数超过26 000人次。民众通过网络表达的意见涉及面比较广，这些意见大多来自最基层的老百姓，说的都是真话、实话、心里话，这有利于政府领导人直接了解下情民意。该年3月16日，温家宝总理在记者招待会上一开始就提及网民的意见。这也说明网络已日益成为一种上下沟通的渠道、了解民意的窗口。类似的事例在国外也较为普遍。如越南政府总理在2007年2月就曾做客越南政府网站的聊天室，直接与公众在网上交谈，回答公众提出的各种问题，得到公众的好评。

此外，近年来许多城市开通的“市长热线”、政府部门主要负责人的公众接待日制度、对群众信访接待工作的改革等，也是加强与公众沟通和信息交流、密切与公众联系的有效措施。政府机关设立面向公众的开放参观日，也是增加其透明度的重要举措。2006年10月21日，来自北京12所高校的180名大学生参观了外交部，其中6人还进入部长办公室参观。这是外交部长办公室首次对非公务来访者开放，显示出国家机关及其领导人在民众面前的平等姿态，表明中国开始拥有一个成熟大国的开放心态。

总之，政府组织及其官员与公众的密切联系和经常、直接的对话、交流，从技术手段上看已不成问题，当务之急是要尽快建立相应的制度和机制，加大建设服务型政府的力度，使更多的政府官员乃至政府组织的所有成员，切实树立现代公共关系意识，真正做到“权为民所用”；以身作则，在全社会倡导民主政治的良好风气，自觉接受公众的监督，真正体现人民群众当家做主的政治权利。

11.2.2　协调利益

政府与公众的沟通是指政府作为公共关系的主体与公众之间通过多种途径和方式所进行的思想与信息的交流过程。政府与公众的双向沟通，既可以让公众明了政府的方针、政策和举措，把政府意志转化为公众意志；还可以使政府根据民意科学决策、制定政策，从而为政府创造更有利的环境和条件。政府与公众的协调是指政府在沟通的基础上，通过协商、调整等方式来调适、理顺政府与其内外公众之间的关系，保持组织管理系统的整体平衡，以利于发挥整体优势，确保计划的落实、目标的实现。在新旧体制的转轨时期，条块分割、急功近利、政出多门等现象十分严重，由于各部门的管辖范围不同，职权不同，认识上的差异，局部利益的冲突，沟通上的障碍，体制上的缺陷等，政府与其内外部公众之间难免产生一些矛盾和纠葛。这就要求各级政府有效及时地开展多种公共关系活动，充分发挥其沟通协调的职能作用，化解矛盾，减少对抗，消除内耗，加深理解，形成一个下情上达、上情下达、沟通协调、民主管理的良好关系状态。

协调社会各个阶层的利益，尽可能缓和、化解各种社会矛盾，这是绝大多数国家的政府组织面临的一项重要任务。尤其是当前正处在转型期的中国社会，各种矛盾和利益关系错综复杂，稍有不慎，就会引发社会问题甚至公共突发事件，危及社会的稳定和发展。2006年10月召开的中共十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出到2020年建设和谐社会的发展路径，具有极其重要的现实意义。一个和谐的社会，才是稳定、有序、充满活力的，才能够为不同的社会组织、为每一个人提供更加有利的生存和发展环境。和谐社会的建设，首先需要真正确立以人为本的发展观，通过化解矛盾，实现政治、经济、文化和城乡之间、地区之间的均衡发展；其次要加强民主法治和制度建设，依法治国，依法行政，建设廉洁、公正、高效、节约的政府；同时还需要努力营造相对和谐、有利的外部环境。

建设和谐社会，各级政府承担着首要责任。一方面，政府要通过政策导向，对社会财富和公共利益的分配进行协调、干预，加大财政投入，创造就业机会，帮助广大农民和城市低收入居民、下岗职工增加收入，改善生活，适当缩小城乡、贫富地区之间的差距；另一方面，在保证社会公平、公正，妥善解决民生问题的前提下，提供充分的教育、卫生医疗、市场监管、社会管理等公共服务，维护社会的良好秩序。在这个过程中，政府公关工作可以最大限度地发挥积极作用。一是及时了解各个阶层、群体和各种类型社会公众的利益、需求，尤其是弱势群体的实际困难和呼声；二是向决策部门提供咨询、建议，使决策部门能够及时制定相应的政策，做好社会利益的协调工作，特别是将有限的公共资源向最需要帮助的阶层、群体倾斜；三是由政府牵头，通过长期、持久的活动，动员、引导和组织各种社会力量，争取广大公众的参与和支持，共同繁荣与公众生活有密切关系的众多社会公共、公益事业，如社区建设、环境建设、社会治安和公共交通、医疗卫生、教育、文化、体育事业等，不断改善公众生活质量，真正让公众放心和满意；四是倡导良好、健康、文明的社会风尚、生活方式、行为方式和价值观念，提升公众的素质和社会文明程度，建设更为合理、和谐、和睦，充满生机和活力的社会环境和氛围。这些既是增强发展后劲和国家竞争力，塑造良好地区形象、民族形象、国家形象的重要保证，更是政府形象的坚实基础。

11.2.3　塑造政府和国家形象

政府是一种特殊形式的组织，政府形象不同于一般的组织形象。它是指公众对于政府综合认识所形成的整体印象和评价。它是政府机构的静态实体(如政府设施、组织机构、政令政策及法规文件档案等)和政府人员的动态言行等因素，综合作用于政府内外公众主观意识的产物。政府形象对于政府的生存和发展有着至关重要的作用。良好的形象是政府赢得公众的信任与支持，充分发挥其效能的重要条件。一个具有良好形象与信誉的政府，其内政外交政策不仅容易获得国内人民的信任与拥护，也容易获得世界上大多数国家的政府和人民的理解与支持。因此，良好的形象和信誉被视为政府的无形财产，是提高政府管理效能的基础。从根本上讲，良好的政府形象来源于政府的具体实践，亦即政府在管理过程中的具体作为和表现。公共关系被人们称作“塑造形象的艺术”。政府形象的塑造与维护又必须借助于公共关系活动的开展。如果没有公关理论的指导及相应的科学手段的运用，所谓的形象只能停留在表层，很难得到提高和完善。因此，塑造和维护政府形象便成了政府公共关系工作的核心职能。

当前，随着改革开放和经济的持续、高速发展，中国的综合国力及国际影响力不断增强，中国的国家形象也开始受到国际社会的广泛关注和好评。2005年3月7日，英国广播公司国际广播电台(BBC)公布的一项在全球22个国家进行的调查显示，在各国民众心目中，中国的国家形象良好。

与此同时，在许多国家也相继出现了中文、中国文化热。到2006年年底，我国已在一些国家相继开办了150多所孔子学院；先后举办了中法、中俄文化年。2007年，还举办了中韩交流年、中日建交35周年文化交流活动等，有效地向世界展示、传播中国文化和各方面的变化，表达中国致力于国际合作、世界和平，倡导建设和谐世界的愿望。中国还成功举办了“博鳌论坛”、“2006年中非论坛北京峰会”，发起建立了上海合作组织，成功举办2008年第29届北京奥运会、申办2010年上海世博会成功，发起朝鲜核问题六方会谈，国家领导人一次次成功出访……这一切都表明中国正在国际和地区事务及世界外交舞台上发挥越来越积极的作用，树立一个负责任的大国形象。从这些巨大成就中，能够看到政府公关的重要作用和成果。

从国际大环境来看，对中国的发展既有有利、积极的一面，也有不利、消极的一面。国外有些人为了维护自身霸权，总是不愿看到中国的强大，千方百计将中国的形象“妖魔化”。同时，随着近年来中国进出口贸易额的快速增长，中国各种价廉物美的出口商品大量进入国际市场，受到各国消费者的欢迎，但也给这些国家的制造业带来很大的竞争压力，引起相关利益群体的不满，贸易摩擦接连不断。一些国家的组织已经掀起抵制中国商品、中资企业，甚至排斥、迫害华人、华侨的活动。目前，中国已成为各国反倾销的重灾区和世界上受贸易保护主义伤害最严重的国家之一。仅自1979年欧共体首次对我国糖精钠发起反倾销调查以来，截至2003年8月30日，已有33个国家和地区对中国出口产品发起了558起反倾销或保障措施调查，涉及4 000多种商品，影响到中国高达160多亿美元的出口贸易。2005年，对华反倾销案占世界反倾销案的比例，已由20世纪80年代的3.6％，猛增至13.3％，远远高于中国在世界贸易中所占的份额。总之，近年来，“对华反倾销已呈现出案件发生率高、发起国家多、涉案产品广和涉案金额大等特点，并且构成了对涉案生产商的歧视性待遇”。面对这种情况，不仅企业界要奋起抗争，学会运用法律武器维护自身权益；国家和政府也需要更多地开展国际公关，通过外交、新闻宣传、旅游、文化交流、院外游说和网络等多种方式，更好地展示中国的软实力，加深中外之间各个层面的相互沟通和了解，消除国外的种种传言和误解，让各国民众和政府较为全面地感受中国的历史、文化和传统，真正意识到，一个和平崛起、日渐强大的中国，不仅不会对世界构成威胁，而且有利于世界的和平与繁荣；中国需要世界，世界也同样需要中国。调查显示，2006年，俄罗斯民众对中国的正面评价率比2005年提高6％，这说明中俄文化年的成功举办，在一定程度上加深了俄罗斯民众对中国的了解，改变了他们的看法和态度。

11.2.4　宣传教育、咨询建议

政府公共关系的一项重要的手段就是传播，即把政府的各种政策、措施和意图广泛向社会宣传教育，使社会各个方面对政府的各项政策措施充分理解，以获得更大的支持。宣传教育职能的内容：一方面是把政府内部的信息有效、有目的、有步骤地向社会输出，以获得社会各方面的理解与支持；另一方面是教育和引导，即经常教育政府工作人员树立“全员公关”意识，使自己的所有行为都自觉地维护政府的形象和声誉。同时又要充分运用各种宣传工具和传播媒介，将政府的政策、措施和意图传达给社会公众，并给予正确的解释和充分的说明，告诉公众政府正在做什么，准备做什么，人民可以得到什么和如何支持政府的工作，使公众理解政府的决策和措施，赞同和支持政府的工作，保证政府政策、措施的顺利实施。

政府决策是实现政府管理目标的关键。决策质量的高低直接影响到政府工作的成效。从公共关系的角度而言，充分发挥咨询建议的参谋作用，是保证决策质量不可缺少的条件。政府公共关系的咨询建议职能，有助于促进政府决策的民主化。社会公众参与国家大事的讨论，是他们的基本权利和国家及社会主人地位的体现。这就要求政府必须将决策意图、打算和面临的困难告知公众，做到“政务公开”，以征求他们的意见和建议。然后把来自公众的各种信息分门别类地进行整理加工，向决策者提供咨询建议资料，从而保证最终形成的决策中能广泛吸收公众的合理意见，吸取群众智慧，使决策建立在尽可能广泛的民主基础之上。政府公共关系咨询建议职能也有助于政府决策的科学化。由于通过公共关系活动所搜集到的数据、资料和情况一般都是来自于社会各方面的真实信息，所以公关人员可依靠这些信息资料，广泛征询公众及有关专家集团的意见，同时监测环境的变化，预测社会变化趋势，使决策更具有科学性。

11.2.5　公共危机事件处理

在现代社会中，各种公共突发事件随时都有可能出现，并对民众的生命、财产安全和社会稳定、社会秩序造成极大的影响。因此，有效应对公共突发事件，尽量减少其影响及造成的损失，就成为对现代政府组织社会管理能力、快速反应能力和公信力的严峻考验。

2003年春，SARS病毒突袭香港和内地。虽然开始时，人们对之缺乏了解和防备，但很快中央和地方政府本着对人民高度负责的精神，集中全力进行防治；同时采取了一系列政府危机公关措施，如党和国家领导人亲自看望、慰问奋战在防治“非典”一线的医护工作者，到高校看望学生并在食堂与他们共同进餐；利用各种媒体及时通报全国每天的发病情况、报道防治“非典”工作的最新进展……这些措施有效地稳定了民众的情绪和社会秩序，维护了中国在国际社会中的形象，也为日后应对紧急公共突发事件时的政府公关树立了典范。

2005年11月，中石油吉林石化公司双苯车间发生爆炸，使松花江水遭到污染。21日上午，哈尔滨市人民政府发布“哈政法字［2005］25号”文件《关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公告》，宣布自2005年11月22日中午12时起，对哈尔滨市区市政供水管网设施进行全面检修并临时停止供水，其时间为4天。这一决定由于对公众的知情权重视不够，未向公众如实说明真相，立刻引起公众的恐慌。于是有关地震、投毒、污染等传言通过各种信息渠道四处蔓延，极大地威胁到整个社会的稳定。面对危机，市政府当机立断，在22日下午，又紧急发布了“哈政法字［2005］27号”文件《关于正式停止市区自来水供水的公告》，说明停水的真实原因和为保证全市供水安全而采取的紧急停水措施，提醒民众不要听信传言。同时，为解决停水后市民的生活用水，市政府还连夜采取许多应急措施，如紧急开采地下水，调集郊县水源、饮用水，向兄弟城市请求迅速调拨瓶装饮用水等，有效地保障了市场和生活供水。了解真相并看到市政府的各种举措后，市民心态趋于平稳，一场社会危机逐渐平静下来。这些事例都充分说明，有效应对和处理公共突发事件是现代政府组织的一项重要任务，相应的公共关系工作在其过程中能够发挥不可替代的作用。