科学决策的体制

一、决策组织的职能结构

科学决策是一个动态的过程，从信息获取、目标预测，经方案设计、评估和择优，到方案实施过程的信息反馈与方案修正，是一个按逻辑排列的有机的整体。适应这种决策动态过程的需要，决策的各种职能逐步分化，分解为信息情报组织、智囊咨询组织、决策中心组织、监督反馈组织和群众参与决策组织。这些组织分工合作，形成了一个决策的组织体系。

1．决策中心组织

决策中心组织是一种权力组织。在它管辖的范围内，拥有对发展战略、策略和重大问题的决定权。在现代社会，它一般是由具有合理的智力结构、丰富的领导经验和高度威信的人组成的领导集团。决策中心组织的主要职责是以大量可靠的信息为依据，依靠和利用智囊团，摆明问题，确定目标，对智囊团提出的多个方案，权衡利弊得失，从中选择满意方案，并组织和监督方案的实施与修正。在方法上一般采取一人一票式的集体决策，或者在充分发扬民主的基础上由首长择优决断。这两种方法都是民主决策的具体形式。实行民主决策可以克服个人决策的某些缺陷，如受个人智力和经验的限制而产生的片面性，受个人亲疏关系和个人感情、利害影响而产生的主观性等等。但是，实行集体决策，如果不坚持正确的原则和制定有关制度，就可能产生相互扯皮，议而不决，延误时机等弊端。为了正确进行民主决策，必须做到：（1）互通情报，信息共享；（2）依靠和利用“外脑”，进行方案设计和评估；（3）允许不同意见自由争鸣，民主讨论；（4）在此基础上按少数服从多数的原则或由主要领导者择优决断，及时决策；（5）加强监督与信息反馈，及时修正和完善决策，以保证决策的科学性。

2．智囊咨询组织

智囊咨询组织是一种非权力组织。一般由科学技术专家、系统工程专家、数学家、经济学家、社会学家、管理专家、律师等不同行业的专家组成。它是一种具有合理的智力结构为决策提供智力服务的组织。这种组织，大体可分为两类：一类是行政机关、企业、事业单位内部设立的对策研究班子，如政策研究室、经济研究中心等等。另一类是独立的专门咨询机构，如为决策服务的科研单位、学术团体、民间信息公司、商业性的咨询服务公司等等。但不论哪类智囊咨询组织，其研究都应具有独立性，不受行政干预和现行政策的约束，也不受决策中心组织或个人主张的限制，在法律允许的范围内，它只承认实践的权威，完全按客观规律和客观性进行研究，以保证研究成果的客观性。智囊咨询组织的主要职责是运用专家的集团智力，对历史和现状进行系统调查研究，对现实问题进行诊断，对未来发展趋势和目标进行了预测，为决策中心组织和有关行政部门提供经济、社会、政治、军事、科技等方面的信息，设计、拟定和论证有关的规划、计划、政策、方案等等，总之，智囊咨询机构的主要任务是从事决策研究，为决策中心组织出谋划策，充当“外脑”。领导者要充分依靠“外脑”，实行“谋”、“断”分工。专家的责任在于“多谋”，领导的责任在于“善断”。也就是说，现代领导者要统观全局，及时而敏锐地发现问题，然后将问题提交研究班子去研究，再从智囊咨询组织提供的各种可行方案中择优决断。每个决策中心组织都应该有自己的可以依靠的智囊咨询组织，充分利用社会上的决策研究力量，并充分发挥他们的作用。近几年来，我国开始重视智囊咨询组织的作用，但有的地方、单位还缺乏独立的政策研究和咨询服务机构，政策研究“行政化”，受决策者意志的影响较大，决策研究组织变成了“秘书班子”，出现了“三多三少”现象：处理行政事务多，研究问题少；起草文件多，科些研究少；应付眼前问题多，对长远发展战略考虑少。其实，决策研究组织不同于秘书班子。秘书的特点在于领会和贯彻领导意图，按领导指示办事；而决策研究组织的责任在于独立地进行创造性的研究。它只是接受实践的检验，只对人民和历史负责，而不看领导的眼色行事。领导者要鼓励和尊重智囊咨询组织和专家发表与自己不同的意见，启发他们创造性思维，提出多种方案；而专家要认真负责地进行科学研究，秉公直言，提出真知灼见。当然，提出的方案是否被采纳，最终要由领导者决断，但不管采纳与否，都是一种贡献，应受到尊重。

3．群众参与决策的组织形式

美国决策理论学派的代表赫伯特·西蒙和詹姆士·马奇在《组织》一书中提出“决策人”的概念。他们认为：组织成员（职工）既不是被动地接受命令、进行作业的“机械人”，也不只是为了满足个人要求、动机而劳动的“动机人”，而应是为实现一定目的而合理地选择手段的“决策人”。他们主张要让组织成员都参与决策，使组织成员“同组织一体化”。“所谓同组织一体化，就是指个人在决定时采用组织决策的价值标准，即用组织目的（组织的服务目的或组织存续的目的）代替个人目的的过程。”也是组织把其成员的某些决策权接受过来而代之以组织的决策过程。他们认为，这样做才可以调动组织成员的主动性、积极性和创造性。西蒙等人的这种职工参与决策的思想反映了在资本主义条件下社会化大生产和现代科技对决策的客观要求，也是他们缓和劳资矛盾的一种手段。

我国是建立在公有制基础上的社会主义国家，人民是国家和企业的主人。因此，更需要而且有可能让人民群众直接参与决策。让群众直接参与决策，确保人民群众的主人翁地位，实现决策的民主化，是社会主义社会的本质要求，是我国政治、经济体制改革的重要环节。这样做，就能有效地吸取群众的智慧，确保决策的科学性；就能让群众充分了解各项决策的内容以及实现决策的有利条件和困难条件，群策群力，去实现决策目标；就能使各个成员自觉地把组织的目标作为自己行动的目标，把个人目标溶化在组织目标之中，实现个人“同组织的一体化”，充分发挥每个成员的主动性、积极性和创造性。

群众参与决策的形式是多种多样的。比如，作为人民代表参与全国或地方有关法律、政策、计划、人事等的决定；通过各种渠道提合理化建议；参与协商对话，给各级人民代表大会和人民政府提建设性意见和方案等等。而群众经常的、直接参与的是本单位的决策。比如在企业，群众可以通过职工代表大会、管理委员会、专业管理小组或其他形式，行使民主管理权，参与企业的决策。《全民所有制工业企业法》规定，职工代表大会行使下列职权：听取和审议厂长关于企业的经营方针、计划、方案的报告，提出意见和建议；审查同意或者否决企业的工资调整、奖金分配、劳保措施、奖励办法及其他重要的规章制度；审议决定职工福利的重大事项；评议、监督企业各级行政领导干部，提出奖惩和任免的建议或根据政府主管部门的决定选举厂长，报政府主管部门批准。这些职能在企业的落实，一方面能切实保障职工在企业中的主人翁地位，保护职工的合法权益，从而充分发挥职工的积极性、创造性；另一方面，能更好地实现企业决策的科学化。

搞好民主决策的关键在于领导。领导者一要增强民主意识，提高实行民主决策的自觉性；二要尊重民意，善于采纳群众合理的建议；三要健全规章制度，变“人治”为“法制”；四要采取多种形式，使群众及时了解决策所需的信息，让群众经常参与目标、计划、方案的讨论，以调动群众参政议政的积极性。

二、决策权限的划分

科学划分决策权限，妥善解决集权与分权的问题，是决策体制科学化的一个十分重要的问题。这是因为一个组织一般下设若干部门和管辖若干单位，是一个等级分层结构，这种等级层次的划分，必须同决策过程联系起来考察。按所要作出的决策类型划分，一个组织一般有三层结构：（1）基层机构，主要从事于直接的生产经营、文化教育、科学研究、行政事务等具体活动，如机关中的科室、企业中的班组等等。与此相适应，它主要进行执行性的决策。（2）中层机构，主要工作是业务性的管理活动，一般进行程序化的业务性决策。（3）上层机构，主要职责是非从事程序化的战略决策。比如，设计整个系统、确定整体目标，制订实现目标的战略、策略，拟订实施方案等等。

经济、文化和其他社会系统都是由许多相互联系、相互依存的子系统、分系统组成的极其庞大复杂的分层系统。科学划分它们之间的决策权限，妥善解决集权与分权问题，就成为保证决策科学化，使系统正常运转的必要条件。

一个组织内部集权和分权的问题，不能脱离决策过程而孤立地存在。一般说来，不同的决策要由不同职级的组织来制定，实现职级、责任、权力相一致。有关整个组织范围、涉及全局性的决策权限必须集中，由这个组织的高层决策集团掌握。因为，下级人员所处的地位不可能了解整个组织活动的状况，又受个人的认识、信息来源等的限制，一般来说，不如高层领导那样能够作出更适合于整个系统的决策。如果关系整个组织的全局性的战略、策略的决策权过于分散，势必带来分散主义，不利于统一目标、统一计划，统一行动，不可能发挥整个组织的整体功能，实现整体效益最优化。对于只涉及局部组织范围的决策权限，就应由下级组织掌握，上级组织原则上不要干预下级组织内部事务的决策。这样，才可能充分调动下级组织的积极性。如果把本来应该由下级组织决策的问题，也集中到上级解决，势必造成官僚主义和主观主义，从而束缚基层组织和群众的积极性，不利于社会主义各项事业的发展。比如，旧的经济体制弊端之一，就是决策权力过份集中，把本应归企业所有的经营权都集中到政府。这样，一方面，抑制了企业的活力，另一方面，也削弱了政府进行宏观决策的精力。因此，经济体制改革的中心环节，就是要按照所有权与经营权相分离的原则，理顺所有者、经营者与生产者之间的关系，把经营权还给企业，以完善企业经营机制，同时，必须把该集中于政府的宏观调控权集中于政府，完善以间接管理为主的宏观调控体系，以保证国民经济的协调发展。