香港社会福利管理制度概述

一、香港社会福利管理制度概述

香港的社会福利制度的形成存在其历史特殊性，因而与欧美国家并不完全相同。从效果来看，作为整体的香港社会福利制度是非常成功的。

（一）香港社会福利管理制度的发展历程

香港社会福利管理制度的发展经历了两个不同阶段。第一阶段，从开埠至20世纪60年代初期，这是以民间志愿机构兴办为主的时期。港英政府初期对社会保障事业基本上是放任不管的，只有华人社会的慈善团体和教会兴办的救济性质的福利事业。19世纪70年代初，东华医院是华人富绅捐资创办的第一个慈善机构，随后又增设了广华医院、东华东院及其附属机构。1878年，华人社会又成立以“保赤安良”为宗旨的慈善机构——保良局。除华人社会兴办的慈善福利机构外，天主教及基督教会也于1860年间开始在港举办保护妇女和收养儿童的慈善福利机构。19世纪末20世纪初，又创办为老人和残疾人士服务的机构，如广荫老人院、心光盲人院、香港聋人学校等。30年代，教会办的慈善机构更多。这些民间机构为推动香港社会福利保障事业的发展，发挥了很大作用。⁽¹⁾

第二阶段从70年代开始，是港府积极参与的发展时期。

香港政府直到20世纪70年代初才开始介入福利服务，这除了来自民间的推动外，国际上的影响也起到一定的作用。70年代西方福利国家从过去的收入保障、医疗保障进入对生活照顾的关注，英国在1970年颁布了《地方当局社会服务法》，这是英国历史上第一个关于社会服务的立法，标志着政府对这个领域的干预大大加强。香港当时作为英国管理的地区，这种影响是不可忽视的。同时，这段时间香港群众运动的兴起，也促使政府考虑通过福利政策来缓解社会矛盾。

除此之外还有其他一些原因：

首先，该时期正值香港经济迅猛发展的黄金时期，政府财政收入增加，为政府参与社会福利保障事业提供了财政保证。

其次，原有的民间社会福利保障设施远远不能满足社会发展，人口激增，社会问题增多，社会强烈要求完善社会福利保障体系。

再次，整体社会经济增长的同时，社会财富分配不均，贫富悬殊日益加大，劳资关系紧张，低收入阶层不满情绪增长，为稳定社会，政府必须参与发展社会福利保障事业。

为此，60年代中期开始，港府陆续制订和推行一系列社会福利保障政策、法令和措施，推动了该项事业的发展。政府除兴办一批福利项目外，由70年代开始主动拨款资助民间志愿机构。由此，香港社会福利保障事业逐步走上正轨，并日臻完善。60年代以前，港府不重视劳工立法，对劳动力市场采取不干预的自由放任政策，任由劳资双方自由达成契约、建立雇佣关系。70年代之后，港府加强了劳工立法监督，在不影响劳资双方自由达成契约的条件下，保障劳工基本权益。经过20多年的努力，制订和修改了150多项劳工条例，主要包括《雇佣条例》、《海外雇佣条例》、《儿童雇佣条例》、《学徒条例》、《劳资关系条例》、《雇佣赔偿条例》等。这些条例在规范雇主与雇员的雇佣行为，保障劳工基本权益，明确管理机构的职能等方面发挥了一定作用。

（二）香港社会福利管理制度的基本特点

数十年间，香港迅速建成了一套卓有成效的社会福利管理制度，这套制度主要有以下几个基本特点：⁽²⁾

1.政府对社会福利制度建设高度重视

香港政府把社会福利视为关系社会经济发展及社会全面进步的重要内容，一方面，较早建立了统一管理社会福利工作的政府职能机构，制订了统一的发展规划和政策，对社会福利机构实现了统一管理，对福利费用实现了统筹使用；另一方面，重视对社会福利事业的投入，政府社会福利服务经常性开支逐年增加。

2.非政府民间机构担当重要角色

香港社会福利保障制度的一个最大特点是官助民办，民间机构作用巨大。香港政府非常注意发挥民间机构在开展社会福利工作方面的特殊作用，认为民间社会福利机构灵活自如、专业程度高、应变能力强，政府与民间社会福利机构是“合作伙伴”关系。充分发挥民间社会福利机构的作用，可为社会和需要者提供较完善、较丰富和质量较高的社会福利服务。为此，香港政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展民间社会福利机构。目前，非政府社会福利机构已成为香港社会福利工作的重要角色，香港所有福利服务中的大约五分之四是非政府社会福利机构提供的。

3.福利经费来源广泛

香港福利经费的来源主要有6种：（1）政府拨款。政府的拨款占社会福利经费的主要比重，这部分经费主要对认可的服务按照不同性质而给予不同程度的资助。（2）公益金。香港的公益金是用集体方式来为社团筹集捐款，然后分配给有关机构。（3）政府奖券基金。香港通过立法成立了政府奖券基金，主要用于资助福利机构非经常性的开支。（4）皇家香港赛马会捐款。皇家香港赛马会每年都将一部分收入用于资助社会福利服务事业发展。（5）捐款。香港每年都要举办义演、义卖、募捐等活动来筹集款项，得到慈善机构、演艺界、新闻媒介、热心的知名人士和大公司，以及数十万市民的积极参与。（6）私营服务。这是指由私人经营，纯靠收费以达收支平衡的福利服务，如私营安老院及托儿所等，政府立法对其进行监管。来源广泛的经费为香港社会福利制度的顺利运转提供了充足的物质保障。

4.低于经济发展水平的高效社会安全网

表6-1　部分国家或地区人均国民生产总值与社会保障实际水平⁽³⁾

从上表数据中可以明显看出，与其他国家或地区相比，香港的社会保障水平明显出现“三低”的结果：一是低于欧美发达国家的社会保障水平，二是低于日本、韩国经济水平较低时期的社会保障水平，三是低于自身经济发展的水平。无论从哪个方面看，香港在社会保障方面的支出都是非常“吝啬”的。但与经济飞速发展非常不相称的低投入并没有导致香港市民的普遍不满，相反，香港市民对香港社会福利管理制度满意度非常高：香港的社会福利管理制度成功地履行着社会安全网的职能。也就是说，从经济投入和社会效益之比来看，香港社会福利管理制度的效率之高，恐怕在全世界绝无仅有。如何实现这种高效率，正是建设社会管理体制的后来者需要认真学习的。

5.非现金给付的社会福利管理体系成效显著

从上一个特点实际上可以推断出这一特点，因为香港对社会福利管理的资金投入非常少，因而很难以财政转移支付的手段用现金来实现社会福利的供给，只能将有限的资金投入公共服务建设，以公共服务的方式实现社会福利的供给。香港的非现金给付社会福利主要由三大制度支撑：一是以减免形式给付的医疗制度，二是公屋制度，三是内容丰富的社会服务。正是三大非现金给付的福利制度成功地实现了社会效益的最大化。从这个特点我们可以初步得出结论：香港社会福利管理制度高效率的秘密在于以有限的资金调动大量的社会资源，其关键在于制度建设与社会信任形成一种良性互动。

6.以私营的完全积累制养老保险体系为补充

尽管香港顺应时势，在1997年之后启动了“强积金”计划，以私营公司进行投资管理，至2000年香港仍然未建立统一的养老保险体系，香港的养老保险问题一直由各自为政的职业退休计划来解决。目前，该制度正在迅速发展，有完全覆盖香港市民的趋势。

7.坚持发展自力更生的就业扶助体系

香港就业扶助体系的成效从失业率和劳动参与率的关系中直接体现出来。一般而言，失业率与劳动参与率呈负相关的关系，失业率如果上升，劳动参与率则下降。但香港在收益率上升的时期，劳动参与率则下降极少，这说明失业率主要是因为被动失业造成的，即客观经济波动或冲击而非主观选择的结果。这一现象说明，香港市民的劳动参与积极性极高，一方面可能是因为生活压力大，但另一方面说明鼓励自力更生的就业扶助体系对市民在失业之后的缓冲和再就业不仅有物质上的帮助，更重要的是有心理上和知识、信息上的帮助。香港的就业扶助体系不仅保证了经济发展过程中劳动力要素的充足供给，同时也培育了市民进取自立的精神，将经济发展与社会团结很好地兼顾起来。这种兼顾也是香港社会福利管理制度整体的特点。

8.社会福利管理专业化

社会服务的水平和管理机制经过不断的改善和提升，尤其是专业人员的聘用，对服务质量起到了保证作用。为了适应城市现代化的需要，香港大力发展社会福利服务的专业化，一方面在大学里开设社会服务专科，开展社会福利服务研究，进行社会福利专业教育，培养专门人才；另一方面，通过多种教育方式，在社会上培养造就了一大批从事社会福利服务的专业人士。此外，还运用资格审查、组织培训等方法，不断提高非政府社会福利机构的专业化服务水平。

9.形成独特的社会福利文化

香港形成了一套独特的福利文化(Culture ofwelfare)。这套福利文化有两个构成部分，即社会福利的价值观(welfare values)和社会福利制(welfare institutions)。前者属于精神层面，后者属于方法和实践层面。

在福利价值观方面，香港人辛勤工作，努力为自己、为家人改善生活和缔造幸福，懂得勤俭储蓄，为将来积极防饥，不能自助是羞耻的事。港人对家庭观念和履行家庭责任看得很重要，遇到问题要尽量在家庭内解决，解决不了才寻求社区和社会服务机构帮忙，最后才向政府求助。港人秉承中国人的传统思想和宗教观，崇尚积德行善，认为有能力的人应该多做善事，这样不但可以贡献社会，更可以提高自己的社会声誉和地位。

（三）香港社会福利管理制度的基本成因

香港社会保障制度是保证香港经济繁荣、社会稳定的有效组织体系，强调个人的自我保障，政府担当基本生活保障的最后责任人是该模式的核心。香港社会福利管理模式的确立是香港经济社会发展的必然要求，该模式的形成是由香港民众普遍具有的传统福利观所决定，并在借鉴西方多元化社会福利服务的实践基础上确立的。⁽⁴⁾

1.减少政府责任，加大个人自我保障的低失业、高就业环境是香港社会保障模式形成的社会基础

香港政府认为社会福利管理的基本原则是由香港地区政府为社会上遭受不幸的成员提供适当的经济和物质援助。正如香港特区前行政长官董建华在2005年施政报告《合力发展经济共建和谐社会》中所说:政府的施政理念是，首先致力促进经济增长，创造更多就业机会。其次是通过教育和培训，让每个市民都有机会发挥所长，提升自己，摆脱贫困。同时，政府在公共房屋、医疗、教育和福利(包括综援计划)等方面投放资源，编织可靠的社会安全网，给有困难的市民提供基本生活保障。⁽⁵⁾香港的社会保障主要面对部分社会成员，而非现代社会保障制度通常认为的对象应该是全体社会成员。

长期以来香港坚持推行低失业、高就业的社会政策是造成这种状况的重要原因。香港的失业率之低世界领先。由于没有强制性的退休规定，70岁以上还在工作的人甚至占到60岁以上老人的30%。这种鼓励充分就业，严格控制失业的社会政策导向，直接决定了香港社会保障模式较窄的保障范围。

2.以低税收、高收入制度保持香港“自由港”地位和国际竞争能力是香港社会福利管理模式形成的经济基础

香港从“小政府、大社会”的经济自由主义立场出发，对社会福利遵循低供给的原则，强调保障的贫困救助作用，主张向不能自助者提供经济援助，建立避免弱势群体陷于贫困的社会保障体系，以满足其基本需要为目的。政府的干预首先从住房开始，而后是福利服务，最后介入收入保障和医疗服务，并且在收入保障方面干预的力度较小。这种项目扩展过程形成了香港所特有的社会保障项目结构，它顺应了香港经济发展战略、城市定位以及港府不干预的经济政策。社会保障标准的高低与一定时期财政开支的大小成正比。倘若香港要大幅度提高社会保障标准，甚至超越经济增长水平，势必造成沉重的财政经济负担。这些负担最终会转嫁到纳税人头上，通过加大税收去解决。如此，必然会牺牲香港赖以保持竞争力的低税制优势和自由港以及国际贸易中心、金融中心的地位，并最终影响到香港的经济繁荣和社会发展。

3.传统的社会福利观是香港社会保障模式形成的思想基础

香港人的福利意识尽管兼具完全依赖政府的福利观、依赖民间慈善机构的福利观和在北欧高福利制度影响下的福利观等，但占主导地位的仍然是我国传统的社会福利观。

正是受传统社会福利观的影响，香港的社会保障制度特别重视扶持家庭。香港家庭福利服务的整体目标是把家庭作为一个单位保存并加以巩固，政府每年为支持家庭所投入的经费，在社会保障总支出中高达60%左右。长期以来，家庭保障成为香港社会保障的重要基础。

4.接受西方社会保障制度影响的多元化社会福利服务是香港社会保障模式形成的实践基础

在西方发达国家的社会保障体系中，社会福利服务的多元化特征十分明显，主要表现在以下五个方面。第一，非常重视提升个人力量，通过提高个人能力、态度和动机，引导积极的个人和社会价值观，鼓励个人为社会贡献所长。第二，协助社会成员自力更生，鼓励个人、家庭及社区参与社会及经济活动，防止贫困和边缘的社群受到社会排斥。第三，维护及强化家庭力量，以提高它们抵御逆境的能力，支持家庭发挥照顾的功能。第四，促进建立正面、互信的社会关系，鼓励社会参与和自助互助的精神，减低因逆境带来的社会压力，提高社会的和谐团结。

受西方福利思想和实践的影响，香港的社会福利服务十分多元化。目前的主要社会福利机构包括：社会福利署、香港公益金、香港平等机会委员会、监护委员会、香港社会工作人员协会、香港社会工作者总工会、家庭生活教育宣传运动委员会等。同时，志愿者活动也有相当规模，几乎涵盖市民生活的各个层面。无论幼儿、青少年、成人或长者，还是残疾人士、长期病患者、就业困难人士、受到困扰的妇女、新来港人士等均可得到服务。