香港政府对社会福利事业的管理

三、香港政府对社会福利事业的管理

（一）社会福利署

香港的社会福利管理体制可以分为两类：一类是直接管理，即与法律关系紧密的感化和社会救济这两项工作由政府直接管理的机构承担；另一类是间接管理，即大量为家庭、儿童及青少年、老年人、残疾人、社区服务的工作是通过非政府的福利机构（即民间福利机构）管理的，是由众多服务单位承担的。间接管理模式充分体现了社会福利社会化的客观要求。在香港的社会福利的管理体制中，存在着主导、中介和服务三种角色。主导角色是政府在“卫生福利局”之下设的“社会福利署”和诸如教育、卫生、民政等相关部门以及下辖机构（如区及办事处等），其主要职能是实施宏观管理，具体有六项：制定社会福利的发展规划和福利政策；制定各类社会福利服务的专业化标准、规则和条例，规范各类服务；拟订对非政府福利机构的资助计划；监督和评估非政府福利机构的服务；对福利服务机构的人员实施有计划的专业化培训；直接管理从事感化和社会救济工作的服务机构。这里主要介绍社会福利署在社会福利管理中的基本设置、工作内容以及管理方法。⁽¹²⁾

香港的“社会福利”是一个广义概念，政府在“卫生福利局”之下设有“社会福利署”，其职责包括社会福利服务以及香港称之为“社会保障”的业务，即“综合社会保障援助计划”和“公共福利金计划”。社会福利署是一个相当庞大的机构，署内设有“家庭及儿童福利科”、“老人及医务社会服务科”、“青年及训练科”、“康复服务科”及“社会保障科”等，其下依次设有5个大区总办事处和13个区级办事处。

社会福利署负责的综合社会保障援助计划实质上是最低生活保障。贫困人士可向区级办事处申请，由办事处工作人员进行家庭经济调查，财产及收入低于规定水平者可获得基本援助金和诸如房租、电费等专项补助。

社会福利署负责的公共福利金计划实质上是政府的福利补贴，主要提供给老年人和残疾人。65岁以上老年人均有资格享受老年津贴，不过，未满70岁者只发给“普通高龄津贴”，每月596港元，老人必须通过家庭经济调查，资产和收入低于一定水平方可享受待遇。70岁以上者则不受家庭经济状况限制，可享受“高额高龄津贴”，每月为675港元。残疾人津贴则按照残疾程度确定，完全丧失劳动能力者的津贴为每月1200港元，若经常需要他人照顾，则可领取每月2400港元的“高额伤残津贴”。

社会福利署在社会福利服务方面的开支为54亿港元，在资金方面数量少于“社会保障”，但在工作量方面则远远超过“社会保障”业务。这一点可以从工作人员的结构反映出来。香港社会福利署有3088名专业人员，其中2043人为社会工作职系，1045名为社会保障职系，前者为后者的2倍。如果考虑到民间服务机构工作人员还有25000多人的队伍，完全有理由认为香港社会福利服务的工作量可相当于“社会保障”业务的27倍。从支出比例看，政府在社会福利服务方面的支出占政府公共支出的1.96%，相当于4.3%。香港人口总数为682万人，不计服务收费及慈善资源，仅政府在社会福利服务的支出就达到人均792港元。可见香港社会福利服务之地位是多么重要。

（二）政府的主导作用

60年代香港政府开始对社会福利服务进行系统的干预，但其定位不是取代民间的服务，而是在民间服务的基础上，发挥政府的主导作用，加快社会福利的发展。政府的作用首先是建立社会福利服务的法规体系，使服务机构有着共同的规范。这些规范包括一系列由立法机构颁布的专项法令，例如“安老院条例”、“社会工作者注册条例”、“幼儿服务条例”、“精神健康条例”、“香港公益金法”等；也有一些体现在其他相关法规之中，例如“香港规划标准和准则”、“少年犯条例”和“监管释囚条例”等，都有一些涉及到社会福利服务的条款，成为社会福利部门开展工作的法律依据。在法规建设方面，香港比较强调立法机构的作用，行政机构仅起次要作用，它的首要角色是执行法令而不是制定规则。一些重要的规范、政策甚至重要的发展规划，均由立法机构通过才加以实施。

政府的另一个重要作用是制定发展规划和对社会福利服务的发展进行宏观调控。政府提出的规划，通常作为咨询性文件以绿皮书形式发表，最终需要立法机构通过并以白皮书形式发表后才加以施行。1965年香港颁布《社会福利工作的目标与政策白皮书》，第一次系统地提出发展社会福利的计划和具体政策，成为香港社会福利发展划时代的事件。此后，香港不断提出新的发展规划，1972年颁布《香港福利未来发展计划白皮书》，1977年颁布《群策群力：协助弱能人士更生白皮书》，1979年颁布《进入八十年代的社会福利白皮书》，1991年颁布《跨越九十年代社会福利白皮书》，1995年发表《康复政策及服务白皮书》，这些文件成为香港社会福利发展的标志。⁽¹³⁾

在服务提供方面，政府首先是鼓励发展民间机构。规划发展的项目，往往不是由政府自己去做，而是在每年的“施政报告”中向社会发布项目内容和要求，任何组织均可提出申请，谁的实施方案得到政府的认可，项目就交给谁做。政府只是承担那些不宜由民间组织开展的业务。如家庭服务中心的业务主要由政府办的机构做，因为在处理家庭投诉及处理纠纷的个案中，有许多政策性很强的业务，往往需要借助政府的权威。政府的主导作用体现在资金方面，政府承担了主要责任，因此政府财政对社会福利服务有经常性的投入。此外，政府还负责经办“奖券基金”，用作社会福利服务的非经常性开支，主要是固定资产投资，包括新项目的基本建设和原有项目的更新改造。1998年基金共拨款8.01亿港元，资助基本工程项目、装修、家具、设备及试验计划共1183项。服务机构的经常性开支则由财政渠道安排的资金提供资助，社会福利署设有“津贴科”负责资助事务。政府对服务机构的业务也有一定的干预，除了以法律形式对机构设施标准及人员素质的规定外，政府还作为资助者对受助机构提出设施、服务内容、人员编制、素质、待遇等方面的要求，服务机构必须按照这些要求使用经费。对于诸如老年院舍服务这样供不应求的项目，决定受益人是否入住院舍存在着政府参与的“把门人”机制，服务机构完全自主的名额只占极少数，90%以上的名额由政府参与调配。社会福利署建立有“中央轮候系统”，统一安排符合资格的申请人进住院舍。

香港社会福利服务领域多年来存在着政府与社会组织之间的合作，这种关系除了体现在业务横向的分工外，主要体现在业务纵向的分工上，即政府在规划资助阶段的作用较大，而民间机构则在服务提供阶段的作用较大。近年香港社会福利署对这种体制进行评估，在肯定其积极作用时，也认为在这种体制下，政府只着重于资源的投入，对服务产出的重视不够，因此于1995年提出要进行改革。

经过几年的探索，现在政府已经公布改革方案，其核心是围绕服务产出建立新的资助体制。政府已经公布了一套由19类共79个指标构成的《服务质素标准》。服务机构按照这些服务标准与社会福利署签订《津贴和服务协议》，政府按照协议提供“一笔过”拨款进行资助。政府将按照合同强调对服务的管理和监督，而不再强调对服务机构人员编制、素质等方面的干预。社会福利署计划目前先实施5类标准，三年后实施全部19类标准，五年过渡期后完全按照新制度运作。

改革实际上弱化了政府与民间机构的联系。政府对服务机构的干预减少，使服务机构有更大的自主权，有利于服务机构改善管理，以最低的成本达到政府所要求的服务目标。改革弱化了政府对服务机构工作人员承担的责任，因为“一笔过”拨款的主要依据是服务而不是人员编制，政府也不再参照公务员的标准制定服务机构工作人员的待遇。这有利于政府减轻负担，但使在职工作人员面临就业及待遇保障方面的新压力，因此存在一些阻力。改革还在一定程度上把政府与民间机构之间的合作关系变成“政府购买”的关系，政府按合同规定的服务提供资助，实质上是向民间机构购买其服务。这种政府购买服务的做法实际上早已在老年院舍服务中实施，甚至运用到营利机构。现在的改革是将政府购买服务推广到所有的服务机构，而且不是进行单项业务的购买，而是对机构的全部服务进行购买。