香港社会福利管理制度的经验与启示

四、香港社会福利管理制度的经验与启示

香港社会福利服务的启示既包括社会福利事业推进的基本原则，亦包括一些实践经验。

（一）香港制度所体现出的基本原则

（1）普遍性原则。普遍性原则是指社会福利事业保障的对象应该是城市社会的全体社会成员。未来我国社会发展的趋向是城乡融合和一体化，因此普遍性实质上是指福利事业保障的对象覆盖所有的社会成员。普遍性原则来源于人们接受社会福利服务的权利性原则。在现代社会，社会保障或社会福利成为人人有权享受的一项公民权利。确保所有公民都享受到这种社会权利，是国家和社会义不容辞的责任。这项权利不仅是民主化发展的结果，也是在工业化发展过程中，家庭生活和个人生活社会化所带来的必然结果。普遍性原则的进一步延伸是平等性。平等性是指所有城市居民都应平等地享受国家和社会提供的各项福利服务，不能因为居民是否就业、收入水平、就业单位的性质等因素而给予不同的甚至是差别悬殊的福利待遇。

（2）选择性原则。选择性原则是指社会福利事业应该保证服务对象有选择福利服务的种类、形式和提供福利服务的机构的自由。选择性是权利性的必然要求，既然享受福利服务成为人们的一项权利，那么人们就有权利拒绝接受低质量的服务，转而选择和接受较高质量的服务。此外，社会经济和现代化的发展带来了人们收入水平的分化、价值观念的多元化和生活方式的多样化，这必然导致人们社会福利服务需求的多样化。因此，国家和社会除了对居民的基本的福利服务需求进行保障之外，还要针对不同社会群体的需求，提高多种多样的福利服务的种类和形式供人们选择，同时还应赋予人们在不同的福利服务机构中自由选择的权利。这样不仅能满足人们多样化的福利需求，而且也能促进福利服务机构之间的竞争，从而提高它们提供福利服务的质量和水平。

（3）责任分担原则。责任分担原则来源于E.李沃克提出的“责任分担”理论，该理论鼓励家庭、社会和政府三者共同承担自我责任，发挥各自的功能。⁽¹⁴⁾责任分担原则是指，提供福利服务的责任既不能像过去那样由国家统包统揽，也不能由社会力量独自承担，更不能由个人来自我负责，而应该由国家、社会力量和个人三方面共同合作承担。现代社会各国的福利事业普遍采取了责任承担的社会机制。当然，三方责任分担的具体比例由于各国的传统文化、社会经济制度和意识形态的不同而各不相同。具体到每个居民，也由于其负担能力的不同而各不相同。此外，这个原则是针对福利事业保障对象的主体而言的，对于极少数“三无”人员或不具备承担责任能力的人，当然不适用这个原则。这种机制具体来讲又分为两个层面，一是在社会福利事业资源的供给层面，要由国家、社会和个人共同承担。二是在具体的参与福利事业和提供服务层面，也要由国家、社会和个人共同承担和参与。权利和义务是一枚硬币的两面，对居民个人来讲，这也是与享有社会福利相伴生的履行相关义务的要求。居民应该尽其所能，积极地参与福利事业与提供福利服务。

（4）民办官助原则。责任分担原则有官与民、国家和社会合作的含义，民办官助原则体现着官民合作的主要方式。当然，社会福利事业改革遵循该原则并不是说所有的福利机构和服务都必须是民办官助的形式，而只是表明民办官助是社会福利事业主要的举办形式。除了民办官助外，福利事业还有官办官助、官办民助、官办民营、民办民助和官民合办等形式。民办官助的含义是，国家与社会合作举办福利事业应主要遵循着政府主要负责筹集资金，社会组织主要负责提供服务的分工原则和合作模式。民办官助主要包括三方面的内容：一是国家对民办福利机构的宏观政策优惠；二是国家通过财政支出对民办福利机构进行经常性或一次性的资助；三是国家运用发行福利彩票募集的资金对其进行资助。

（5）模拟市场运作原则。在社会福利事业改革中，提高福利机构的经营管理效率、改善其服务质量和服务水平是一个重要的目标。要实现这个目标，必须建立起福利服务提供者之间的竞争机制。为此除在福利机构内部实行企业化管理以外，最重要的是在福利机构、福利对象和政府之间实行市场运行机制。在市场机制下福利服务成为一种消费者权利，“甄别性的剩余福利给接受者带来羞耻感和社会标签效应”，而消费者进入市场是不带差别的，消费者自主而非强迫的行为可以通过不同的消费选择强化平等意识。

除此之外，将市场的概念引入社会福利服务当中，也可以使社会的需要在一个合理的水平保持供需的平衡。⁽¹⁵⁾模拟市场运作与传统的行政运作相比，更能促进福利机构之间的竞争，提高服务的质量和效能。模拟市场运作在实践中主要有两种形式：一是在福利机构与服务对象之间模拟市场机制，这被称为政府补贴制度。主要内容是政府将已往拨给福利机构的资金改为福利补贴直接发给服务对象，然后由服务对象自己选择福利机构，购买福利服务。二是在政府与福利机构之间模拟市场机制，这被称为政府购买制度。具体内容是政府标出一定质量和数量的服务产品，按照一定的价格向福利机构进行购买，然后由福利机构向服务对象提供这些服务。

（二）香港制度带来的启示⁽¹⁶⁾

1.国情是确定社会保障模式的立足点

香港的经济发展水平完全有能力支持建立面向全民的社会保障体系，但是香港的社会保障体系自建立开始，就一直保持一个低水平的保障水准，只面对收入较低的市民，而非保障全体成员。这正是香港从社会实际出发的结果。作为世界贸易中心、金融中心和自由港，“低税制、低福利、高发展”是香港经济发展的基本特色。如果大幅度增加社会保障开支，必然以提高税收为代价，从而削弱香港在国际市场上的竞争能力，影响香港的经济发展。

我国的社会保障体系建设近年来虽然获得了较大发展，但在理论研究和路径选择方面还存在一些争议，倘若脱离国情一味追求社会保障各项数据的国际比较，很容易重蹈20世纪80年代伊朗脱离国情，强制推行西方社会保险计划，最终引起社会动荡，导致政权危机的覆辙。我国必须走一条符合我国经济发展水平、渐次推进的社会保障体系建设道路。例如在养老保障体制改革中，城镇可以先试行供款基准制(以基金预筹积累为资金筹集方式)与受益基准制(以养老金现收现付为资金筹集方式)相结合的养老保障模式，再逐步过渡到供款基准制。在经济较发达农村地区可以试行养老金统筹和农村养老保险及合作医疗制度;较落后地区继续坚持五保户供养制度并积极建立扶贫救灾网络等。

2.加强政府的宏观管理

从香港的经验看，政府的社会福利责任应加强，政府的角色就是作为间接供给者，为社会机构提供资助或为服务对象提供补贴，而后由独立的社会机构提供服务。政府用于福利服务的资金不因为角色的转变而减少，但是在使用方式上有所变化，不再像过去那样把钱用于铺摊子建机构，而是用来建立新的资助和补贴制度。同时，从香港的经验看，政府首先必须加强发展规划方面的职能，及时发布规划目标，给社会各界提供指导。其次，政府必须建立福利服务行业的标准，例如设施、人员、服务质量控制等等，为服务机构提供准绳。另外，政府必须代表受助人及公众对福利服务机构进行监督，保障受助人的合法权益。⁽¹⁷⁾

3.国家办的福利机构民营化

凡是不需要政府的权威或强制力执行的福利机构都应实行民营化，使其成为国有民营的形式，待将来条件成熟后再进一步出售福利机构的产权，最终成为民办非营利组织。传统的国家举办的福利机构，实行的是政府直属、直管、直办的统包统揽的运营模式，可以称之为国有国营体制。然而这种政府直接提供福利服务的体制带来了很多问题，产生了如效率低下、服务水准低、缺乏灵活性、难以及时回应社会需求等官僚主义的弊端。因此，除了小部分的需要借助政府权威或强制性的服务外，应使政府退出绝大部分的福利服务领域，让位给营利性或非营利性的服务组织，而且其中大部分服务应由非营利组织承担。

4.引入“非营利组织”的政策概念，大力鼓励、扶持和规范民办非营利性福利机构的发展，使其逐步成为社会福利机构中的主体形式

截至目前，在国家层面还未将福利机构非营利与营利的分类纳入政策话语，目前政策话语沿用的还是“社会效益与经济效益相结合”、“以实业养事业”等话语和概念，在国家政策中引入非营利组织的概念已成为改革的当务之急。在法规政策层面明确地规定福利机构的非营利性质，消除它的角色冲突和职能错位是非常必要的。与此同时，国家也要切实负起保证福利机构资源供给的责任，使它们能专心地履行提供福利服务的职能。

在当代社会的大多数国家，民间非营利组织都提供了大部分的福利服务活动。在人类历史上，具有非营利性的组织就一直扮演着提供福利服务的主要角色，这在西方表现为教会，在东方则表现为宗族。只是到了20世纪中期以后，在西方由于福利国家的盛行，在我国由于实行了社会主义制度，非营利性的组织才不同程度地退居福利服务的次要角色。20世纪80年代后随着福利国家的改革、我国的改革开放，非营利组织在福利服务领域的作用又重新扩大起来。在我国，由于民办非营利组织的发展几乎是从零开始，尽管存在一些不规范、良莠不齐的现象，但在某种程度上又焕发出巨大的生机与活力。从各国非营利组织发展的经验和趋势来看，我国作为新生事物的非营利组织在日后的发展中占据公共服务领域的绝大部分空间已成为大势所趋。因此，我们应该大力扶持和鼓励民办非营利组织的发展和壮大，逐步使其成为城市福利机构中的主体形式。我国的政府现在对此也已有了明确的认识，并且体现在政策之中。如2000年民政部等11个部委联合下发的通知规定，到2005年，基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务网络。

在鼓励扶持民办非营利福利机构的具体方式上，主要有制订落实国家优惠扶持的政策;政府为民办福利机构提供直接的经济资助；政府与社会力量共同投资福利机构，实行股份制经营管理等形式。在现阶段，国家除了鼓励扶持民办福利机构的举办和发展外，同时还要对其进行规范和监督。因为在我国，民办非营利组织还是一个新生事物，在蓬勃发展的同时，难免泥沙俱下、良莠不齐，甚至还存在名为非营利，实则大肆谋利的情况，因此在发展的初始阶段，国家必须加强对民办非营利组织的监督规范，这最终有利于民办非营利组织的快速、健康和持续的发展。

5.建立和完善国家面向全社会所有非营利性福利机构的政府资助制度，也就是民办官助的制度

在当代发达国家普遍存在着政府提供资金，社会的非营利组织从事服务的关系模式，即民办官助的模式。政府的资助成为非营利福利组织相对于社会慈善捐助而言，更重要的资金来源。政府有意将非营利组织作为履行自己的职能责任的工具，这种模式被称为“第三方管理”。⁽¹⁸⁾通过非营利组织提供福利服务的方式，国家在不扩大政府官僚机构规模的情况下，实现了社会福利事业保障范围的扩大。这种模式的合理性和优越性是明显的，它实现了国家和社会双方的优势互补，在香港，这种模式已经取得了显著的成效。

我国将要建立的政府资助制度应对各种所有制的福利机构一视同仁、平等对待，覆盖全社会所有的非营利福利机构。改革后的福利机构虽然存在官办官助、民办官助、民办民助等诸多形式，但由于以民办官助的形式为主体，因此这种政府资助制度也可以简称为民办官助制度。改革以后，这种普遍性的政府资助制度成为社会福利事业福利性的重要体现。因为正是由于普遍的政府资助，才使得非营利福利机构提供服务的价格降到市场价格之下，低于营利性服务机构提供的同样内容和质量的服务价格。政府具体资助的数额应根据各个福利机构服务项目的多少和规模大小而定。同时为了与政府补贴制度相衔接，政府资助的数额总体上应处于较低水平，应该只占各类福利机构建设和运作经费的一小部分。当然，随着社会经济的发展和政府财力的增强，政府应逐渐加大对非营利福利机构资助的力度和份额。

政府资助福利机构主要包括政府制定实施优惠扶持政策、政府财政支出资助和政府掌握的福利彩票资金资助三种途径和形式。

国家的优惠扶持政策是一种间接和潜在的政府资助形式。这种优惠政策主要体现在福利机构的征地用地、行政审批程序、水电煤气费价格、税收、通讯费、配套设施等方面的优惠或减免等。2000年民政部等11个部委下发的文件对这些优惠政策作了具体的规定，如规定国家免收福利机构的所得税;福利机构用电、用水、用燃气按居民生活用电、用水、用燃气的价格收取等。这些都是变相的政府资助政策。

政府财政支出的资助是政府资助福利机构的最主要渠道。因为政府优惠政策的幅度是有限的，而福利彩票的资金实际上是社会公众捐助的，只是由政府募集使用而已。政府要承担供给福利服务的主要责任，就必须使财政资助成为政府资助的主要渠道。政府对社会福利机构的资助，重点应放在经常性经营资金的扶持上。因为民办福利机构在设立时必然有固定资产的投资来源，否则它就不能成为民办福利机构。福利机构的日常运营必须有经常性的资金支持，虽然服务收费是比较固定的来源，但收费往往较低，而它们接收的慈善捐助数量有限，且不稳定，因此需要由政府提供稳定的经常性经营资金支持。

严格说来，福利彩票资金的资助不属于政府资助的范畴，因为这些资金实际上是社会大众捐助的福利资金，政府只是负责募集、经办和分配使用而已。但是由于政府在彩票发行和使用中的支配作用，大多数人只是出于博彩的动机购买彩票，因此我们可以将其作为政府资助的一种形式来讨论。根据香港的经验，福利彩票资金资助的方向应主要是福利机构的非经常性开支，包括基本建设、添置设备、装修房舍及技术改造等，这样就和政府财政资助的范围形成了分工。

6.对诸如老人、儿童、残疾人生活照顾等福利服务项目，建立起面向服务对象的政府补贴制度

这类服务项目的特点是需求量较大，虽包含着个人、家庭、社会和政府的责任，但对服务对象来说，个人和家庭的责任占主要地位。对这类项目应该实行政府补贴制度，具体做法为:福利机构实行收费制，并依据福利服务的市场供求关系确定收费水平。政府将对国有福利机构的拨款除小部分保留并改造成政府资助制度外，绝大部分改为对服务对象的补贴，其中对“三无”人员和收入低于社会最低生活保障线的人员，首先由社会救助系统的最低生活保障制度提供救助金;对家庭人均收入高于最低生活保障线却低于社会平均水平的弱势群体，则根据家庭人均收入与社会平均水平的差额的一定比例给予补贴，收入越高，补贴的比例越少，收入达到社会平均水平时则不再给予补贴。“三无”人员和享受最低生活保障的人员也有权享受这种补贴。⁽¹⁹⁾然后在城市居民和福利机构之间模拟市场运作，接受和没有接受补贴的所有居民都可以自由选择福利机构，购买自己需要的福利服务，从而在两者之间模拟市场运作，建立市场交易关系，形成福利服务的买方市场，在福利机构之间引入竞争机制，以促使福利机构提供廉价、优质、高效的服务。

这种补贴制度彻底改变了福利机构原有的服务成本补偿机制，具有很大的优越性。除了实现低收入与高收入者公平享受福利服务、给予服务对象自由选择权之外，它还可以促进福利机构之间的竞争，促使它们通过改善服务，来吸引更多的人购买。政府的福利补贴制度是社区福利服务乃至社区服务体系能不能建立、建立之后能不能持续健康运行的关键所在，是社区福利服务甚至社区服务的生命线。

政府补贴制度是新的社会福利事业体制中福利性的主要体现者。它实行根据居民收入与社会平均收入的差额按一定比例进行补贴的原则，无收入的居民则给予最高的补贴。由于我国人口多、底子薄、人均收入低的国情将长期存在，政府补贴制度应该坚持“低标准、广覆盖”的原则，因此它补贴的对象应包括从“三无”人员、低收入人员到社会平均收入水平以下的所有居民；另一方面补贴与居民收入与社会平均水平的差额之间的比例不应过高，应该与同时期城市经济发展和人均国民收入的水平相适应，并且随着城市经济和社会事业的发展适时地调整提高。实行政府补贴制度后，福利机构可以根据所提供服务的市场供求关系自主制定收费的标准。这样可以通过市场运作中的价格机制，促进福利机构增加服务的供给量，调动社会力量举办新的福利机构，以扩大福利服务的总供给量，实现其供给和需求的平衡。

7.对不宜收费或者收费只能很低的福利服务项目，可以实行政府购买制度

政府购买是指政府标出一定的服务产品，按照一定的价格向福利机构购买，政府向服务机构支付后，服务机构向服务对象提供服务。香港社会福利署近年按照一定的服务标准考核服务机构，与其签订合同，规定提供资助的义务和服务机构提供一定质量和数量服务的义务，就具有政府购买的含义。政府购买服务的对象甚至可以是营利性福利机构，如香港政府1989年以来通过“买位计划”和“改善买位计划”，向90多间营利性安老院购买了住院服务，在2000年以来所购买的2080多个院舍床位中，约有1260个来自营利性院舍。⁽²⁰⁾政府购买的价格应根据福利服务提供的标准成本制定，标准成本由政府根据调查分析结果测算出来。此外，由于社会福利机构一般都可以获得一些社会资源的支持，或者通过收取服务费用得到一定的补偿，政府应该根据各种项目的收费水平以及社会资源支持力度的不同，将其从服务的标准成本中合理扣除，剩下的数额就是政府购买福利服务的价格水平。因此，政府确定的购买福利服务的价格水平一般均应低于该福利服务的标准成本。

政府购买的本质含义是指在一定的服务质量的前提下，按照所提供服务的总量支付服务费用。政府购买要取得预期效果，关键是对福利服务机构业绩的考核，其中最重要的是对服务质量的考核。因为虽然在与政府的关系中福利服务机构处以被动地位，但服务对象由于没有选择服务机构的权利，在与服务机构的关系中又处于被动和弱势地位，因此在没有来自外部的强有力的约束和监督的情况下，福利服务机构很容易降低服务标准，忽略服务质量，损害服务对象应该享有的权益。因此，政府应该加强对服务机构业绩表现的监察，建立服务考核指标体系，加大对服务质量考核的力度。

【注释】

(1)张广芳：“香港社会福利保障制度探微”，《人口研究》，1997年第3期。

(2)蓝庆新：“香港社会福利制度研究及启示”，《亚太经济》，2006年第2期；参见黄黎若莲：“香港的社会福利模式、特征和功能”，《社会保障研究》，2008年第1期。

(3)数据取自穆怀中等：《发展中国家社会保障制度的建立和完善》，人民出版社，2008年，第275页。

(4)李征：“论香港社会保障模式的形成原因及启示”，《理论探讨》，2006年第6期。

(5)香港特别行政区政府，政府资讯中心，行政长官施政报告资料库http://www.policyaddress.gov.hk/05-06/chi/archives.htm。

(6)参见李礼、李毅鹏：“香港社会保障制度及其启示”，《湖北省社会主义学院学报》，2003年第5期。

(7)向运华：《台港澳地区社会福利体系研究》，社会科学文献出版社，2010年，第75～111页。

(8)王坤、王泽森：“香港公共房屋制度的成功经验及其启示”，《城市发展研究》，2006年第1期。

(9)Wong，H．C．Johnston,Rationing Health Care in HONG KONG,陈章明主编：《当代社会服务发展趋势》，香港社会科学服务中心出版社，1995年，第74～98页。

(10)KWAN,Alex Yui-huen,Meeting the Needs of the Ageing Population in HONG KONG,第126～ 157页。

(11)王雁异：《香港劳工与社会保障》，中国经济出版社，1995年，第3～18页。

(12)蓝庆新：“香港社会福利制度研究及启示”，《亚太经济》，2006年第2期。

(13)孙炳耀、常宗虎：“香港社会福利及其启示”，《民政论坛》，2000年第5期。

(14)熊跃根：“转型经济国家中的‘第三部门’发展：对中国现实的解释”，《社会学研究》，2001年第1期。

(15)熊跃根：“论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思”，《社会学研究》，1999年第3期。

(16)参见郑秉文等主编：《当代东亚国家、地区社会保障制度》，法律出版社，2001年，第319～321页。

(17)张平淡：“香港社会福利管理制度瞥探”，《东南亚纵横》，2009年第1期。

(18)林遇昌：“第三部门的发展与社会福利社会化”，《社会福利》，2004年第11期。

(19)金世吉：“福利补贴制度：社区福利服务的生命线”，《中国社会报》，2001年5月9日。

(20)丁华：“香港的养老服务体系”，《社会福利》，2004年第11期。