经验和启示

3.5　经验和启示

尽管传统农村社会养老保险具有社会养老保险的部分特征，在实践中也取得了一定的成绩，但这项制度基本上是失败的。判断养老保险制度成败与否有两个标准：一是覆盖率的高低，二是保障有效性的程度。简单来说，就是要使尽可能多的人参加养老保险，而且缴费标准是农民“缴得起”，以积累额计算的到期领取的金额要“养得起”缴费人。⁽²⁵⁾根据以上测算结果，对于这两个标准，传统农村社会养老保险都不能满足，它实际是一种“保富不保穷”的自我储蓄性的商业保险，缺乏社会性和保障性。其根本原因是制度缺陷，这为构建新型农村社会养老保险制度提供了几点启示：

3.5.1　应坚持城乡统筹的整体观

根据前文的分析，世界各国社会养老保险制度的一般发展路径是先城市后农村，最终覆盖城乡是其基本特征。主要原因是农民拥有国家给予的土地，或者说国家通过让渡国有土地使用权，已经为农民提供了一定程度上的养老保障。但随着工业化、城镇化的发展，土地家庭的保障功能在下降，土地的剩余价值不能满足农民的养老需求，而养老权又属于公民人权的一个重要组成部分，故国家也必须为农村居民提供社会养老保险。既然社会养老保险的发展路径是最终覆盖城乡所有居民，国家在制定农村社会养老保险制度时，就应从城乡统筹的战略出发，从有利于城乡协调发展和统一劳动力市场形成的高度，进行相关制度的组织设计。

而我国传统农保制度的设计并未坚持城乡统筹的整体观。其一，传统农保只有个人账户，而城镇采取的模式是个人账户+社会统筹。城乡社会养老保险制度模式的不同，阻碍了城乡养老保险关系的转移、接续和城乡之间劳动力的自由流动。其二，由于农村不同地区间传统农村养老保险具体执行方案与发展程度也不尽相同。如前文所述，传统农村养老保险的几种典型模式之间差别较大。这样参保农民的养老关系在农村内部之间难以转移、接续，不利于农民在农村内部的流动。其三，政策规定退还迁移或转移参保农民个人账户的全部本息，这就很难实现农保制度向参保农民提供基本养老保障的目的。将城乡社会养老保险制度作为相互分割的两个体系，独立设计农村社会养老保险制度，是农村社会养老保险制度建设的一个误区。这种设计思路不仅有悖社会公平，而且也是造成传统农保覆盖面窄、缺乏保障性和社会性的重要原因，当然也不利于劳动力在城乡间的合理流动(黄丽，2009)。

所以农村社会养老保险制度的设计必须坚持城乡统筹的整体观，在城乡制度框架基本一致的基础上，针对城乡的具体情况，设计相应的测算方法、缴费标准、待遇计发等指标，这些指标的选择应尽量保持性质相同，以便城乡养老保险关系转移接续过程中的定量换算(余桔云，2009)。一些发达国家或地区，如美国、日本、韩国、中国台湾等社会养老保险在覆盖到农村时，选择了全国统一的制度模式，当然德国、法国等国家则采取城乡有别的制度模式，但是城乡养老保险制度之间是可以转移接续的，参保者的养老金受益权在城乡之间可以互相转换。我国由于城乡差别较大，发展又不平衡，选择全国统一的养老保险制度是不现实的，但是城乡养老保险制度模式和管理体制应该基本一致。这样不仅有利于城乡统一劳动力市场的形成，而且为后续的农村改革和城镇化发展扫除了制度障碍。

3.5.2　应坚持政策统一性与灵活性相结合的原则

社会养老保险作为社会保险制度中最重要的项目，具有长期性与积累性。这决定了它需要实行集权决策、管理与推进和统一的制度安排。相反分散决策、管理对于社会养老保险制度改革的危害性极大，这也是中国以往整个社会保障制度尤其是基本养老保险制度改革中的一个教训(郑功成，2002)。而传统农保还没有纳入到国家立法的层次，只是通过一些部门规章、地方法规规章和规范性文件来规范的。就法律效力而言，《基本方案》立法层次较低、法律规范适用性不能统一。根据《中华人民共和国立法法》，地方性法规有可能在适用性上优于《基本方案》，《基本方案》不具备在全国统一强制实行的条件，并不是一个全国性的、普遍适用的法律规范。各地制定农村养老保险办法，基本上是根据《基本方案》的规定进行适当修改而形成，这些办法普遍缺乏法律效力。

因此，各地农村社会养老保险制度的建立、撤销，养老保险金的筹集、管理、运营以及养老金的发放等方面的操作，主要是根据地方政府部门甚至是某些长官的意愿而定，并不是政府与农民之间的一种持久性契约。制度的随意性造成实际操作的严重不规范、甚至贪污腐败。其一，缴费补助标准的不公。尽管《基本方案》规定“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助”，但是部分地方在实际进行集体补助时，管理操作极不规范，干群之间的补助标准差别较大，农村干部享受到的补助较多，普通群众较少甚至没有。一般来说，群众享受的年补助标准大约是3～5元，而农村干部享受的补助少则几百元，多则数千元。如此歧视性的补贴待遇，使得原本就不公平的农村社会养老保险更加不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪(彭希哲、宋韬，2002)。在目前传统农保陷入停顿的状态下，一部分之所以能延续下来，其主要原因就是这种不公正性待遇造成的——主要由集体出资的干部的养老保险没有停(刘书鹤，2002)。其二，征缴管理不规范。《基本方案》规定：“交费标准范围的选择以及按月交费还是按年交费，均由县(市)政府决定”，“养老保险费可以补交和预交”。但在实际操作过程中，大部分基层征管机构为了减少征收次数以降低征收成本，采取突击征收方式，甚至部分地区在秋收时节实行全年一次性征收。此外，一些地方还存在大量集体账户、家庭账户以及参保对象“名实”不符的现象。这是因为一些地方为了完成上级任务，在征收过程中实行了以村或乡镇等集体为缴费单位征收保费，于是就形成了大量集体账户；一些地方为了完成任务，甚至不确定具体的缴费对象，以家庭为单位收缴保费，就产生了大量家庭账户。

可见，制度能否执行主要取决于长官意志，上级政府说开办，地方政府马上一哄而上，利用行政命令，大张旗鼓地宣传和实施。可当上级政府态度冷却下来，地方政府马上就停办。把一个很好的制度搞得就像政府手中的“玩物”，想拿起来就拿，想扔下就随意一扔，没有人把它当做一种法律制度去严肃地执行，当做一种责任去对待(杨翠迎，2003)。这显然严重威胁到农村养老保险制度的稳定性，不利于制度的可持续发展。所以应出台全国统一的《农村社会养老保险条例》，通过立法来确保农村养老保险制度的建立和运行，明确基金投资监管制度。这是市场经济和法治国家建设的必然要求，也是建立农村养老保险的法律保障。在此基础上，各地从实际出发，灵活制定具体的实施办法。

3.5.3　应确立政府责任的主导原则

农村社会养老保险制度作为一种权益性公共产品，全体国民有权平等享受。所以在传统农保制度中首先应确定政府责任的主导原则，这是由农村社会养老保险的公共产品特性所决定的。在现阶段，我国政府在农村社会养老保险中扮演的主要角色是制定相关法律法规、提供财政支持、组织实施、管理监督等。其中提供财政支持至关重要，关系到农村社会养老保险制度的可持续发展。传统农村养老保险制度之所以失败，其中一个重要原因就是政府财政责任的缺失，使得传统农保完全退化成一种强制性或鼓励性储蓄制度，缺乏社会保障应有的社会性和保障性。所以对于政府在农村社会养老保险中的责任与义务必须重新定位，建立以财政补贴为主导的新型农村养老保险制度。中国台湾制定的《农民年金保险条例》规定保险费由农民个人负担50%，政府补贴50%；德国农民年金保险支出中，联邦政府的补贴占了其中的80%。其实我国用于社会保障的财政性支出比例较低(王国军，2000a)，我国中央财政用于社会保障的支出比例仅为10%左右，且这10%的支出绝大部分都用在城镇社会保障中了，而加拿大、日本、澳大利亚分别为39%、37%、35%(刘子兰，2003)。

尽管政府责任在农村社会养老保险中居主导地位，但其责任具有动态性、区域性和层次性并等的重要特征。这是因为权益—伦理型公共产品是一个历史范畴，具有时空的相对性，在不同的历史发展阶段，由于社会经济背景的不同，政府责任的具体内容和侧重点应有所区分并进行相机抉择。

【注释】

(1)中华人民共和国统计局.1954年我国农家收支调查报告［R］.北京：统计出版社，1957：26～29

(2)该纲领具有临时宪法作用

(3)中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编(1949—1957)(上册)［Z］.北京：中央党校出版社，1981：529

(4)中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编(1949—1957)(上册)［Z］.北京：中央党校版社，1981：577

(5)中华人民共和国民政部编.民政部大事记(1949—1986)［M］.内部资料，1988：340

(6)农民也领退休金［R］.光明日报.1982-7-21

(7)劳动部课题组.中国社会保障体系的建立与完善［M］.北京：中国经济出版社，1994：139

(8)王以才、张朴主编.农村社会养老保险［M］.北京：中国社会出版社，1996：20

(9)王以才、张朴主编.农村社会养老保险［M］.北京：中国社会出版社，1996：22

(10)数据来源：1992年民政事业发展统计公报.中华人民共和国民政部网站

(11)张左己.领导干部社会保障知识读本［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2002： 98

(12)1998年劳动和社会保障事业发展统计公报

(13)王以才.谁来赡养中国老农［J］.中外管理导报，1999(2)

(14)数据来源：2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报

(15)薛兴利、史建民、靳相木.农村社会养老保险制度的实证分析与政策建议——山东农村社会养老保险制度的调查［J］.中国农村观察，1997(2)：21

(16)彭希哲、梁鸿.乡镇企业与苏南农村社会保障［J］.上海金融，1996(6)：24

(17)周光复、袁政、夏志红、滕纯武.股份合作制与农村养老探析：来自广东的考察报告［J］.市场与人口分析，2000(1)：23

(18)中华人民共和国民政部农村社会保险司.农村社会养老保险基本方案论证报告［R］.民政部，1995

(19)2007年7月12日下午在民盟中央三楼会议室举行了“社会保障是民生之安全网”专题座谈会，参会代表金维刚说，他曾经到四川去调研，发现农村养老保险机构提取的管理费占基金的13%，因为这些管理机构没有财政来源，只能靠吃管理费来维持。这意味着农民把钱交给保险机构，还不如存在银行。具体参见：社会保障是民生之安全网［J］.群言，2007(10)：17

(20)全国人大常委会法制工作委员会.社会保障常用法律法规手册［M］.北京：中国民主法制出版社，2003：405

(21)刘书鹤.农村社会保障的若干问题［J］.国研网，2002-07-23

(22)数据来源：薛兴利、厉昌习等.城乡社会保障制度的差异分析与统筹对策［J］.山东农业大学学(社会科学版)，2006(3)

(23)数据来自2010年国民经济和社会发展统计公报

(24)中国社会科学院《农村社会保障制度研究》课题组.积极稳妥地推进农村社会养老保险［J］.人民论坛，2000(6)：8

(25)米红，杨翠迎著.农村社会养老保障制度基础理论框架研究［M］.上海：光明日报出版社，2008：85～89