土地整理内涵的演变

1.1.2　土地整理内涵的演变

1.1.2.1　国外较有代表性的土地整理内涵

1．德国

在德国，土地整理意指人们按照规划要求对土地进行调整和理顺。19世纪的土地整理主要是变分散、零碎的农用地为集中连片易于机耕的农田，主要任务是农业结构和农村地产的重新调整，以改善农业和林业的生产和劳动条件，促进农村和人口密集地区的发展。20世纪30年代，结合基础设施和公共事业开展土地整理。从20世纪70年代开始，土地整理理论研究范围逐渐扩大，土地整理的内容增加了景观生态保护。进入20世纪90年代，土地整理更加综合，如通过田块调整、村庄改造和基础设施建设，自然资源和人文景观的合理规划，帮助改善乡村的生存条件和景观环境，使乡村地区保持对居民的生活价值和吸引力。

2．俄罗斯

俄罗斯的土地整理是执行土地法令，政权代表机关组织利用和保护土地，建立良好的生态环境和改善自然景观的措施体系。作为一种措施体系，土地整理主要是调整土地关系，组织不依土地所有制形式为转移的土地有效利用。其任务是组织合理利用和保护土地，维护已有景观，创造新景观。

图1-2　荷兰乡村的美丽景色

3．荷兰

荷兰的土地整理最初是为了适应大规模的农业机械生产，提高农业生产力。到了20世纪40年代末，荷兰的土地整理开始从简单的土地重新分配转向更为复杂的土地发展计划。虽然这一时期土地整理的主要目标仍然是为农业生产服务，但乡村景观规划、景观管理以及自然保育等也开始成为土地整理的一部分内容。在随后的几十年里，由于人口增长、城市化和环境保护意识的日益增强，土地整理的重心从单纯的以调整农业为目的演化为乡村地区更加有效的土地多重利用。主流态度开始转向与景观规划相关的生态问题:限制土地的开发，进行大尺寸生态关系的研究，注意从结合土地使用类型、生态便利设施和景观的形式设计中找出乡村景观规划的新方法(见图1-2)。

4．日本

日本从20世纪30年代开始的第一代土地整理工程，主要内容是修建灌排渠道、增设田间道路、合并田块等。但工程重点还在于排、灌渠道分设，以降低地下水位和提高劳动生产率。为扩大农业经营规模和有效利用国土资源，为改善农业生产结构、提高农业生产率，为预防自然灾害的威胁、改善农村生产和生活条件、统一考虑生产和生活建设，从20世纪60年代末期起日本开始了第二次土地整理工作。与此同时，日本从农地整理手法中产生出一种城市规划的技术手法，为城市开发建设所用，即土地整理的内容扩大至城市用地整理。这实质上是一种将基础设施建设与居民地块调整相结合来推进住区发展的方法，为在有限的土地及资金条件下解决城市快速增长与基础设施匮乏之间的矛盾提供了可能。

1.1.2.2　我国台湾地区土地整理的内涵

我国台湾地区将土地整理称之为土地重划，系指改进土地利用环境与增大土地利用效能的一项重要措施。其具体操作分为农地重划和市地重划。农地重划是将一定区域内经济效益不佳的农地加以重新规划整理，建立标准丘块，使每一块农地都十分方整，并通过土地交换分合，使农户原本分散的耕地集中，便于农业耕种及机械化操作。市地重划是依照都市计划规划内容，将一定区域内各宗形式不整、面积狭小、使用分散的土地丘块加以综合整理，改善交通、水利及公共设施，重新勘定地界，而使各宗土地适合经济使用，再按交换分合方式重新分配给原所有权人的一种综合性土地改良措施。其目的在于改善土地使用结构，提高土地利用价值，促进土地有效利用。

1.1.2.3　我国土地整理的内涵

1．我国现行土地整理的阐释

1997年，我国现代意义上的土地整理首次出现在中央文件中(即《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发［1997］11号文件))，文件提出“积极推进土地整理，搞好土地建设”。次年，新修订的《土地管理法》在第41条中明确了“国家鼓励土地整理”，“按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。显然，《土地管理法》中对土地整理的阐释将土地整理的内涵限制于农地整理。

2．国内外土地整理内涵综述

从理论研究上来说，土地整理属于一门交叉学科，在不同的国家，由于政治、经济、文化的多样性，自然、历史和国情的差异性，对土地整理的侧重点不同，也使得土地整理的内涵有所不同。即便在同一个国家，在不同的社会发展阶段土地整理的内涵也会因其所处的发展阶段的不同而有所变化。换言之，土地整理是一个相对的、动态的，而非绝对的、固定的概念。

根据上述德国、俄罗斯、荷兰、日本及我国台湾地区土地整理的内涵，可观国内外土地整理内涵的缩影。各国土地整理的初衷都是对农地进行整理，改善农业生产条件，促进地产增值。随着社会经济的发展，土地整理的内涵不断扩大，具体体现为土地整理的目标从单一的以发展农业为目的向综合开发管理转化;土地整理的内容更加丰富，不仅服务于改善农业生产条件，而且服务于调整土地产权关系，亦服务于城市基础设施和公共设施建设，还服务于生态环境建设。这些具有代表性的观点向我们展示了不同国家和地区对土地整理的理解与认识，也证明了土地整理没有固定的模式和统一的概念。

概括国内外土地整理的不同观点，其内涵包括:①土地整理涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践性极强的系统工程;②土地整理的内容和目标随着社会经济的发展而发展，表现为一个持续的动态发展过程;③土地整理不仅包括土地利用的空间配置和土地利用内部要素的重新组合，还包括土地权属和土地收益的调整;④土地整理不仅协调自然过程，还协调社会经济和文化过程，追求生态效益、经济效益和社会效益的统一。

3．对我国土地整理内涵的再审视

从实际情况看，我国目前的土地整理在广义上涵盖了一般意义上的土地整理、土地复垦和土地开发。而《土地管理法》中所阐释的土地整理是传统的农地整理，显然，已落后于土地整理的研究与实践，我们有必要站在新的发展高度上重新审视土地整理的内涵。

第一，土地整理的对象不只局限于农地，而是包含全部不合理利用的土地资源。从这个意义上，土地整理包括农地整理和非农地整理(或称农村土地整理和城市土地整理，抑或称农地整理和市地整理)。随着城乡一体化的发展趋势，将城乡土地作为一个整体来统筹安排土地整理也是我国土地整理发展的必然要求。

第二，土地整理具有多重而非单一的目标。目前我国土地整理的重点仍是农地整理，但在追求耕地面积增加的同时，耕地总量的动态平衡、生态平衡、经济效益和社会效益等目标也不可偏废。实践已证明在土地整理中如过分追求某一目标，往往会产生不同程度的负面影响。唯有实现土地整理的综合目标，提高土地整理的综合效益，方能促进土地整理事业的可持续发展。

第三，土地权属的调整是土地整理的主要内容。从土地整理的发展历史看，土地权属的调整伴随着土地整理的全过程，没有产权调整的土地整理是不完整的土地整理。依据土地权属调整在土地整理中的重要性，土地权属或者成为土地整理的主要目标，或者伴随其他目标的土地整理而进行。

立足于以上分析，可以这样表述土地整理:土地整理是根据社会经济发展的需要，以调整土地利用关系，提高土地利用效率，改善和保护生态环境等为目标，对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新配置，对土地利用关系进行综合整治，以实现土地资源的合理配置，促进经济社会持续发展的活动。

4．相关概念辨析

在我国政府机构的文件和科研院校的文献中，“土地开发整理”、 “土地开发”、“土地复垦”等概念频繁出现。

1)土地开发整理

土地开发整理是一个约定俗成、被广泛使用的一个概念，也已成为我国政府的官方认定词语。国土资源部于2003年发布的《全国土地开发整理规划(2001—2010)》指出，“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发3项内容。

2)土地开发

土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用的土地资源开发利用的活动。

3)土地复垦

土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治、恢复利用的活动。

在此，为了厘清这些概念之间的关系，列出相关概念辨析如表1-1所示。

表1-1　土地整理相关概念辨析

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，又提出了“土地整理复垦开发”的概念，对土地开发整理的三大块内容进行了重新排序，这明显突出了土地整理的重要性，强调了我国的土地管理是以土地整理为重点，土地复垦为辅助，土地开发为补充。