土地整理的内涵

5．1．1　土地整理的内涵

5．1．1．1　土地整理的概念

在英文中，与土地整理活动有关的词语有: land reclamation，land rearrangement，land consolidation，land replotting，land planting，land reajustment，land reallocation，urban renewal，urban redevelopment，rehabilitation等。这些都表明了土地整理是土地利用实践活动的过程之一。在不同国家，由于国情、经济和社会发展水平的差异，土地整理的内涵不尽一致。世界上提出土地整理较早的国家或地区，如德国、法国、荷兰、俄罗斯、加拿大等，将调整土地利用结构和土地关系，实现土地规划目标的实施过程称为土地整理;日本称为土地整治或整备;韩国称为土地调整;中国台湾地区称为土地重划。

我国开展现代意义的土地整理实践较晚，对土地整理概念的定义，不同著作表述也不同。归纳起来主要有以下几种。

(1)土地整理从广义上看应该是在一定的地域区间内，按照土地利用总体规划和土地利用计划的要求，采用一定的技术和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，确保经济、社会、环境三大效益良性循环的措施。广义的土地整理包括了土地的复垦和开发，它既可以是农地整理，也可以是市地整理，而我国目前所讲的土地整理大都是狭义的农地整理。

(2)现阶段我国土地整理的重点在农村地区，土地整理是指在一定区域内，依据土地利用总体规划与有关专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。同时，我国城市地区也不同程度地存在土地低效利用问题，开展城市土地整理的潜力很大，城市土地整理也不可忽视。

(3)依据土地利用规划，通过对土地利用现状的调整、改造，实现土地资源的合理配置，提高土地利用率，实现耕地总量动态平衡;改善生态环境，保障土地资源的可持续利用，促进经济和社会的可持续发展。

(4)土地整理系指按照土地利用总体规划的要求，结合土地利用现状，采取行政、经济、工程技术、法律等手段，通过对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新配置，以达到协调人地关系，提高土地利用效率，改善和保护生态环境，促进土地资源可持续利用与社会经济可持续发展的目的。

综上所述，根据我国国情，土地整理应从广义和狭义两个层面来理解。广义的土地整理是指在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、工程技术、法律等手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程，既包括了对现有已利用土地的整理，以提高其利用的集约程度，也包括了对未利用地的开发和对废弃地的复垦，以增加耕地总量，从地域上来看可涵盖城市和农村。现阶段我国狭义的土地整理主要指的是农村土地整理，包括农用地整理和农村建设用地整理。农用地整理的概念界定为:以增加耕地面积，提高耕地利用率和产出率为根本目的的，按照土地利用总体规划的要求，对农田、水域、道路、农田防护林网用地进行综合整理的措施和手段，既包括对已利用农用地的结构调整和土地整治(即耕地整理)，也包括土地开发和土地复垦等。

5．1．1．2　土地整理的特性

1．政府行为的主导性

在农用地整理过程中，政府行为起主导作用。这是因为农用地整理是在国家鼓励、政策支持的前提下，以政府制定的土地利用总体规划和专项规划为依据而进行的。同时，在农用地整理过程中，又涉及诸多组织和个人产权关系的调整和利益分配等问题。因此，只有在政府的指导下，农用地整理按规划进行，才能真正达到改善生产条件和生态环境，增加有效耕地面积的目的。

2．整理目标的多元性

农用地整理是一个多元目标行为，即:①通过农用地整理，提高土地利用率，从而增加土地的经济产出，实现经济目标;②通过农用地整理，调整土地占有与分配关系，实现农用地整理的社会目标;③通过农用地整理，改善土地资源开发利用的生态环境条件，实现农用地整理的生态目标。这三项目标是统一的，都是为了实现区域土地资源的可持续利用和最优化配置。但是，在具体阶段和具体对象上有时又是矛盾的，主要表现在，有时以经济目标为中心，而造成土地资源可持续生产能力下降或土地占有的不公平性;有时以社会政治目标为中心，而造成经济效益低下，生态环境恶化。因此，为实现多元目标体系，就必须在协调社会、经济和生态三项目标的基础上，通过土地资源在不同产业、区域之间的均衡分配和合理利用来实现土地资源的可持续利用。

3．整理过程的长期性

农用地整理是一项长期和艰巨的工作。这是因为:具体的农用地整理行为是在一定社会经济环境及技术条件下产生的，当环境条件发生变化时，人们就要求重新调整土地占有关系，使土地利用方式和结构适应社会经济发展的客观需要。

4．整理工作的复杂性

农用地整理工作广泛，涉及法律、社会、经济、自然和科学技术等方面。从法律角度来看，农用地整理工作要有完善的法律制度作基础;从社会角度来看，农用地整理涉及用地者以及不同主管部门之间相互关系问题，土地行政主管部门与土地使用者以及农业、城建、道路和基层政府等部门之间的协调问题;从经济角度来看，农用地整理过程也就是土地收益分配关系的调整过程，公平而有效地完成这一调整过程至关重要;从生态角度来看，农用地整理工作又要因地制宜，以实现土地资源可持续利用的目标。

5．整理区域的差异性

由于不同地区的社会经济技术发展水平、土地资源及其环境条件的差异，农用地整理的内容、目标、手段亦不同。根据东南部及西北部资源禀赋的差异，东南部农用地整理应着重针对耕地、林地、水域等地类进行，以促进粮棉、林业及水产业的发展;而西北部应着重针对牧草地以及发展畜牧经济为主要目标进行整理;对于新疆来说，除了通过农用地整理来增加耕地外，还要考虑生态环境保护问题。