行政赔偿请求人的特殊类型

四、行政赔偿请求人的特殊类型

行政赔偿请求人虽然在范围上包括公民、法人或者其他组织三大类，但到底哪个个人或组织才能成为行政赔偿的请求人，则必须符合是合法权益受到行政机关及其工作人员行使行政职权时的行为侵害的受害人的标准。然而，由于社会生活的复杂性，受害人的范围如何确定经常成为实践中较为棘手的问题。以下就对一些特殊情形下的受害人确定问题作初步探讨：

(一)行政许可中被许可人及利害关系人的问题

行政许可领域中的国家赔偿问题涉及的法律规范主要是《行政许可法》和《国家赔偿法》。因此，有关行政许可中行政赔偿请求权人资格的探讨必须依据《行政许可法》和《国家赔偿法》的有关规定进行。

《行政许可法》涉及国家赔偿的条文主要表现在：第7条、第69条以及第76条。第7条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第69条规定，“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的；(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的；(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”第76条规定，“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”这三个条文之间关于行政赔偿请求人资格的规定使用了不同概念表述，具体而言如下：第7条规定的行政赔偿请求权人是合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的公民、法人或者其他组织。而第69条中关于行政许可撤销制度中对于行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的、超越法定职权作出准予行政许可决定的、违反法定程序作出准予行政许可决定的、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的以及依法可以撤销行政许可的其他情形的撤销行政许可行为造成合法权益损害的，却只允许被许可人成为行政赔偿的请求权人，而没有涉及行政许可利害关系人是否可以成为行政赔偿请求权人资格。第76条又规定，合法权益受到行政机关违法实施的行政许可损害的“当事人”具有行政赔偿请求权人资格。也就是说，《行政许可法》的三个不同条文中有关行政赔偿请求权人的问题分别使用了三个主体性概念：第7条的“公民、法人或者其他组织”、第69条的“被许可人”、第76条的“当事人”。以下就分别对这三个主体性概念进行梳理，以探求各自的含义。

1.《行政许可法》第7条规定的“其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿”的公民、法人或者其他组织。

《行政许可法》第7条规定了“其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿”的公民、法人或者其他组织具有行政赔偿请求权人资格。这里规定的行政许可赔偿请求权人的资格包含以下内容：

第一，必须是一般的公民、法人或者其他组织。也就是说，受到违法实施行政许可损害的人必须符合民法上关于民事主体资格的要求。符合民法中关于民事主体要求的，也就具备了行政许可损害赔偿请求的基本法律人格。

第二，公民、法人或者其他组织的合法权益必须受到了行政机关违法实施行政许可的损害。这是有关人员具备行政赔偿请求权人资格的核心标志与根据。换言之，只要行政机关违法实施的行政许可与公民、法人或其他组织合法权益损害之间存在因果关系，受害人就具有行政赔偿请求权人资格，可依法提起国家赔偿。这里的“公民、法人或者其他组织”既可能是被许可人，也可能是申请人以及其他行政许可利害关系人。同时，这里的“行政机关违法实施行政许可”的含义可包括以下一些情形：^[4](1)不在办公场所公示依法应当公示的材料的；(2)对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；(3)在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；(4)不按规定一次性书面告知申请人补正内容的；(5)未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可理由的；(6)依法应当举行听证而不举行听证的；(7)擅自设定行政许可或者仍继续实施已经取消的行政许可的；(8)超越职权或者违反规定程序实施行政许可的；(9)索要或者接受行政许可申请人或者其他利害关系人贿赂的；(10)未在规定时限内作出行政许可决定的；(11)不履行法定的行政许可职责，严重侵害行政许可申请人或者其他利害关系人合法权益的；(12)对涉及国家利益、公共利益、人身安全等重大事项的行政许可，玩忽职守，徇私舞弊，失职、渎职或者严重不负责任作出许可决定的；(13)对群众投诉、举报、反映实施行政许可过程中的问题置之不理的；(14)违法注销、收回、撤销或吊销许可证的；(15)其他违法实施行政许可活动的。可以说，这里的违法实施行政许可的含义应当包括所有发生在行政许可领域中的违法行为，包括行政许可作为与行政许可不作为。

2.《行政许可法》第69条针对撤销行政许可的情况，明确规定了被许可人的行政赔偿请求权人资格。

这里要注意的是，第69条规定的行政赔偿请求权人资格是针对可撤销行政许可的、已经取得许可的被许可人。换言之，第69条是明确了被许可人对于非由于自身原因而其所获得的行政许可被有权机关撤销的撤销许可行为可以提出赔偿请求，即被许可人可以对撤销违法行政许可行为而造成其合法权益损害的，提起赔偿请求。有权机关根据利害关系人申请或依职权撤销行政许可的行为本身是合法的，本来合法行为不应当由国家承担责任，但由于被许可人获得行政许可的原因是行政机关及其工作人员的违法或过错行为。这里，国家承担赔偿责任的原因并不是有权机关依法撤销违法行政许可行为造成的，而是撤销行为的原因行为违法造成的，即由于原因行为的违法性而造成被许可人权益损害的。

《行政许可法》第69条明确规定了被许可人的行政赔偿请求权人资格，对利害关系人是否可以作为行政赔偿请求权人未置可否。对于这个问题理论上可以有两种不同的解释：一种认为违法行政许可被有权机关依照《行政许可法》第69条第1款规定撤销的，只有被许可人可以作为行政赔偿请求权人，利害关系人不能作为行政赔偿请求权人。理由是《行政许可法》第69条没有直接规定利害关系人的赔偿请求权人资格。另外一种观点认为，《行政许可法》第69条只规定被许可人的赔偿请求权人资格，并不等于就否定了利害关系人的赔偿请求权人资格。如果严格理解《行政许可法》第69条的规定，第一种观点更符合立法原意，但从保护利害关系人角度考虑，后种观点更为妥当。关于这个条文的理解和运用，需要有关机关进一步作出解释以明确其含义。

3.《行政许可法》第76条规定的行政机关违法实施行政许可的“当事人”的范围。

《行政许可法》第76条规定了行政机关违法实施行政许可的“当事人”的行政赔偿请求权人资格问题。这一条是在全国人大常委会的最后一次审议中增加的条款。^[5]要探求这里当事人的含义，还必须寻找“当事人”的原初含义。当事人概念来源于诉讼法领域，当事人概念引入行政程序领域后，关于其范围与内涵更是争议颇大，其突出表现在当事人与利害关系人之间的关系问题。可以说，行政程序中当事人的概念更是一个极度不确定的概念。当事人概念在西班牙、葡萄牙、我国澳门地区、荷兰称为利害关系人。在奥地利，当事人和利害关系人则是不同的概念，利害关系人指“得请求官署执行职务，或官署之行为与其有关者”；利害关系人因请求权或法律上利益而参加该案件者，成为当事人。从各国和地区来看，当事人的概念和范围没有太大的差别。一般是指自身权利或利益受行政行为影响的个人和组织，这种影响有的国家是直接影响，如荷兰，大多数国家则包括间接影响。只有葡萄牙的规定最为宽泛，还包括分散利益受到行政活动损害的市民和为保护该利益的特定的社团和地方自治团体。^[6]从理论上而言，有人主张当事人与利害关系人的概念相同，因为成为行政程序当事人的资格与行政程序利害关系人的资格都是完全相同的，即都是权益受到行政活动影响的人。从我国《行政许可法》的规定来看，行政许可的当事人概念在范围上应当包括行政许可申请人、被许可人以及行政许可利害关系人。其中，申请人如果获得许可就成为被许可人。行政许可利害关系人成为当事人的理由，既来源于诉讼法中认为第三人是当事人的观点，更主要的是来源于《行政许可法》的立法意图。如果这里的当事人概念只包含申请人和被许可人，那么法律就完全可以不采用“当事人”这样模糊的概念，而可以直接像第69条一样明确规定为“被许可人”。所以，使用当事人概念，就已经隐含了立法者对行政许可利害关系人成为赔偿请求权人的肯定态度。同时，利害关系人与当事人的概念并不是非此即彼的关系。当事人概念往往是一个程序概念与实体概念相结合的概念体，也就是说，当事人是已经处于行政程序中的人，其可以是被许可人，也可以包括其他利害关系人。从《行政许可法》的规定来看，利害关系人可以申请或应通知参加行政许可程序^[7]，从而成为行政许可程序的当事人。其实，立法者使用当事人的概念，恐怕就是为了解决使用行政许可利害关系人而可能增加国家负担，扩大赔偿请求权人范围而采用的立法技术。但如果完全忽视具有重大利害关系的人的赔偿请求人资格又有违法治的原理。总之，我们认为，当事人的概念并不是否定了行政许可利害关系人的赔偿请求人资格，也不能够将这里的当事人仅仅局限于被许可人或申请人。这里的当事人包括申请人、被许可人以及其他行政许可利害关系人。

从以上的分析中可以看出，虽然《行政许可法》本身在不同的法律条文中有关行政许可领域中的行政赔偿请求人使用了不同的法律术语。但总体上而言，《行政许可法》认为因违法行政许可而造成合法权益损害的公民、法人或其他组织具有赔偿请求权人资格。这里的“公民、法人或其他组织”，包括行政许可申请人、被许可人以及行政许可的利害关系人或第三人。但《行政许可法》中对什么样的人才是行政许可的利害关系人缺乏一个明确的规定，这需要立法进一步完善。从理论上而言，行政许可利害关系人就是其合法权益受到行政机关实施的行政许可行为侵害的人。

(二)相邻权人、公平竞争权人、利害关系人、被撤销、注销、兼并企业等企业消灭后的原企业法定代表人、企业股东、合资方等行政赔偿请求人资格问题

这些主体的行政诉讼原告资格已经被我国最高人民法院的司法解释所明确承认。最高人民法院1999年颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的若干问题的解释》第13条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”

第14条规定，“合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人；没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。”

第15条规定，“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”

第16条规定，“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”

第17条规定，“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”

第18条规定，“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”

既然相关规定已经承认这些主体的行政诉讼原告资格，其合法权益受到侵害，如果符合国家赔偿法的构成要件，这些主体当然具有行政赔偿请求权人资格。

(三)精神损害赔偿的请求人

关于精神损害赔偿的问题，在我国民法领域已经得到司法实践的认可。我国最高人民法院于2001年2月26日通过并颁布实施了《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》。该解释已经为我国民事领域中建立精神损害赔偿制度提供了法律基础。在国家赔偿领域中，2010年修订的《国家赔偿法》已经明确将精神损害纳入国家赔偿的范围。根据这次修订，国家行政机关及其工作人员违法侵犯公民的人身权，致人精神损害，造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。这样，就有必要对精神损害赔偿的行政赔偿请求人做一些理论上的探讨。

1.行政侵权行为直接受害人可以是精神赔偿请求权人主体

也就是说，如果行政机关及其工作人员的行政违法行为直接造成了当事人的精神损害的，其受害人具有行政赔偿请求权人资格。只要承认了国家侵权的精神损害赔偿责任，就必然要承认直接受害人的请求权人资格。比如，违法剥夺公民的人身自由并造成被限制人身自由人精神损害的，国家要对被限制人身自由人承担精神损害赔偿责任。

2.直接受害人的近亲属是否具有赔偿请求主体资格

这里又可以分为两种情况：一种是行政侵权行为已经致受害人死亡的；一种是直接受害人没有死亡的。

关于直接受害人已经死亡的情况，一些国家和地区的赔偿制度中都认可了被害人死亡后之近亲属的赔偿请求权资格。比如，日本《国家赔偿法》中就规定，“有害于他人生命时，…(4)前项情形，对于被害人之直系尊亲属，直系卑亲属及配偶，斟酌被害人之社会地位或过失程度及遗属生活状况或遗属赔偿额等，应赔偿慰抚金。”^[8]韩国《国家赔偿法》中更是规定，“对于生命或身体之被害人之直系尊亲属及配偶，以及因身体等受伤害之其他被害者，应在总统令所定的标准内，参照被害者之社会地位、过失程度、生计状况、及损害赔偿额等，赔偿其精神慰问金。”^[9]我国台湾地区损害赔偿请求权人，原则上为被害人，即权利或利益直接受到损害之人，间接受害人则不包括在内，但于被害人死亡的情形下，法律对间接受害之人，亦赋予损害赔偿请求权，其情形如下：为被害人支出殡葬之人；被害人对之负有法定抚养义务之人以及被害人之父母、子女及配偶。台湾地区“民法”第194条规定，“不法侵害他人致死者，被害人之父、母、子、女及配偶，虽非财产上之损害，亦得请求赔偿相当之金额。”^[10]从这些国家与地区的制度看，对于被害人死亡的情况下，一般都认可被害人之近亲属的独立的赔偿请求权人资格。也就是说，死者近亲属的赔偿请求权是一种独立的请求权，并不是继承被害人而取得的。从理论上而言，我们认为，死者近亲属具有独立的赔偿请求权应无疑问。近亲属的赔偿请求权的依据在于，其与死者之间的亲密关系遭到行政侵权行为损害而产生的感情痛苦与损失。如此重大的情感损失，如果国家不予赔偿，恐怕与现实生活中的常理相背。尤其在以中华文化为基础的东方世界，对亲情、家庭、家族观念尤为强调的历史文化资源之下，更应当承认近亲属对死者所具有的独立的赔偿请求权。

但对于受害人没有死亡的情况下，受害人的近亲属能否具有行政赔偿请求权人资格，在理论上存在较大争议，各国的制度规定也不完全一致。韩国的国家赔偿承认了对身体伤害情况下的近亲属的精神损害赔偿权。大多数国家与地区的制度中没有承认此种精神损害赔偿责任。理论上一般认为，此种精神损害是一种反射性损害，如：子因公安机关殴打致亡，其父母所遭受的精神损害。“损害赔偿法中对反射之损害，原则上采不予赔偿之制度。”我们认为，在受害人没有死亡的情况下，被害人的近亲属本身可能也是蒙受精神痛苦之人，行政机关的违法行为也会对近亲属造成的精神打击。但由于我国国家赔偿实践还不长，在精神损害赔偿人的范围上认定上目前不宜走得过远，在受害人没有死亡的情况下原则上不承认近亲属的精神损害赔偿请求人资格，但如果客观上已经给近亲属造成了极为严重的精神损害，也可以适当承认近亲属的精神损害赔偿请求人资格。

3.法人或者其他组织是否具有精神损害赔偿请求权人资格

通说认为，法人或其他组织不具有精神损害赔偿主体资格。其“否定痛苦感受之理由，不外乎法人为组织体。组织体有别于有机体，痛苦之感受惟有有机体方始有之，组织体不可能有此生理上或心理上之感受。”^[11]我国司法解释在民法领域也确立了“法人或其他组织以人格权遭受侵害为由，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院不予受理。”这个问题涉及对法人等组织体法律人格的基本态度，“法人实在说”者一般会认为，应当肯定法人或其他组织的精神损害主体资格；“法律人格拟制说”者则持否定说。“法人否定说”更是否定其独立人格，但会承认其组成自然人的独立地位，从而也会承认法人中自然人的主体地位。在民法中这个问题已经争论不休，此处不涉及。

但出于法律政策的考量，国家赔偿法中承认法人等组织体精神损害赔偿主体资格，没有太大需要，也会造成国家负担过重。当然，如果法人等组织体的名誉、荣誉、名称等权益被行政侵权行为侵犯，并造成财产损害的，其可以请求财产赔偿，以保护其权益。如果法人等组织体的名誉、荣誉、名称等权益被行政侵权行为侵犯的，其可以请求行政侵权机关消除影响、赔礼道歉、恢复名誉等手段进行补救，没有必要请求金钱赔偿。

(四)保险人的行政赔偿请求权人资格

因行政职务行为造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，经保险公司依保险合同理赔后，该保险公司是否具有代位请求国家赔偿权，在理论上存在争议。在我国台湾地区的“国家”赔偿实务中，一般认为，依据其赔偿法第五条规定，所谓“国家损害赔偿，除依本法规定外，适用民法规定”。即其赔偿法以民法为补充法，保险法并非其赔偿法之补充法，自不发生代位请求“国家”损害赔偿之问题。^[12]而在美国，依照联邦侵权赔偿请求协议规则之规定，“全部的损害经由保险人赔偿后，保险人可以代位取得请求人的损害赔偿请求权；损害之一部分经由保险人赔偿后，请求人与保险人可以分别或共同就其利益提出损害赔偿请求”。^[13]即美国基于其普通法之观念，无公法与私法之界分，认可保险人的代位请求权。我国现行国家赔偿法中对保险人的代位请求赔偿问题没有明确规定，从理论上而言，我们认为，在国家赔偿领域如果保险公司依照保险合同赔付以后，如果损害是由国家行政机关的职务行为造成的，保险公司可以取得代位求偿权，具有赔偿请求权人资格。理由如下；

第一，保险人承担赔偿责任，并不等于就免除国家的侵权责任。行政机关的违法行为造成合法权益损害的，理应由国家承担责任，这是国家自负其责的必然要求与体现。如果保险人按照其与被害人之间的保险合同承担了保险责任，就免除国家的赔偿责任，势必会造成放纵违法行为的现象。也就是说，国家有权、有职，但造成损害自己不承担责任，是不正常的，也不符合“自负其责”的一般法律原则。

第二，当受害人的损失由保险人按照保险合同约定理赔后，根据受害人“不能因损害而受益”的一般法理逻辑，受害人就不能够再获得全部的国家赔偿。而此时，国家仍应当承担责任，此责任就通过保险人与被害人之间的保险合同转移给了保险人，保险人就具有了替代受害人而享有请求权的法律地位。

第三，保险人的代位请求权是保险制度得以健康发展的必然要求。在一般的民事侵权领域，我国《保险法》已经确立了代位请求权制度。如果仅仅因为侵权人为国家机关，而使保险人丧失代位请求权资格，这明显不符合代位请求权制度的初衷。保险人对侵权人进行代位求偿，不应该仅仅因为主体不同而有所差异。只要是侵权行为，并且产生理赔，保险人就完全可以取得代位请求权。

第四，现行国家赔偿法中关于赔偿标准不足与过低的问题，表面看来构成了保险人代位赔偿请求权人资格的制度障碍。其实，这是一种误解。国家赔偿金额的多少，并不必然否定保险人的代位资格。比如，受害人遭受1 000元的全部损失，而保险人已经依照保险合同理赔，此时，保险人向国家代位求偿时，根据国家赔偿法的标准其可能只获得500元的国家赔偿。但这只是其权利实现的范围问题，并不涉及主体资格。当然，如果修改国家赔偿法时，确立国家赔偿标准不低于民事赔偿标准的话，这一表面的制度障碍也将不复存在。

当然，保险人代位请求赔偿资格的条件必须按照《保险法》规则确定。保险人在国家赔偿领域享有代位请求赔偿权，具有重大意义。对于受害人而言，通过保险人获得赔偿比其直接要求国家赔偿来得容易，可以避免国家机关以各种理由不予赔偿的现象。保险人根据保险合同进行赔偿，是一种履行民事合同的行为，对于受害人易于实现补救其损害。对于保险人而言，允许其理赔后，可以向国家代位求偿，既是一般保险规则的必要要求，也可以充分调动保险人参加到国家侵权赔偿领域的积极性。如果不允许保险人的代位求偿权，则保险人可能不愿意积极赔偿。对于国家而言，可以减少其逃避责任的现象。由保险人向国家请求赔偿，当然比受害人自己要求赔偿，国家更难以逃避责任。因为保险人有专门的团队，具有专业知识，国家承担责任的可能性更高。国家承担责任，有利于其积极主动地防止违法行为的出现，从而严格依法办事；如果国家因为保险人而免责，势必纵容违法现象的发生与蔓延。

(五)债权人是否具有行政赔偿请求权人资格

关于债权人是否可以成为行政赔偿请求权人在当初制定国家赔偿法的时候，就存在争议。最终国家赔偿法没有规定赔偿请求权可以转移为债权人所有。有学者认为其主要原因如下：1.国家对公民的赔偿只限于国家对该公民的损害赔偿，并不是对民事债权债务关系的补救；2.对于受害的法人或者其他组织的债权人，他们无须借助赔偿请求权的转移来实现债权，法律对他们的债权已经提供了保障手段。^[14]比如，该法人或组织终止的，其权利承受人继受原债务。从目前国家赔偿法制度及其实践来看，受害人的债权人不能够仅仅依据债权受到行政职权行为影响而要求国家赔偿。