行政侵权赔偿与行政违法行为赔偿

二、行政赔偿义务机关

(一)行政赔偿义务机关的概念

行政赔偿义务机关就是指代表国家履行行政赔偿义务的行政机关或法律、法规授权组织。在我国，承担行政赔偿责任的主体是国家，但是国家是一种抽象的政治实体，受害人无法直接请求抽象的国家承担具体的赔偿义务，国家也不可能在具体的赔偿案件中出现。因而，就需要采取“国家责任，机关赔偿”的做法，由各个具体的行政机关作为赔偿义务机关。但由于现代社会国家行政机关的数量众多，且存在职责交叉的情况，关系较为复杂，公民、法人或其他组织在遭受行政侵权损害后很难确定向哪个机关或组织请求赔偿，再加上有些赔偿义务机关相互推诿、扯皮，致使受害人很难行使赔偿请求权。因此，为了保障行政赔偿活动的顺利进行，切实保护受害人的合法权益，法律不仅需要对赔偿请求人作出规定，同时也需要对赔偿义务机关作出明确规定。

在理解行政赔偿义务机关的概念时，应注意将它与以下几对概念区别开来:

(1)行政赔偿义务机关与赔偿责任主体。行政赔偿义务机关是指代表国家接受赔偿请求，支付赔偿费用的义务人;而赔偿责任主体是指行政赔偿责任的最终承担者，即国家。行政机关及其工作人员违法行使职权给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责任。二者的关系可以概括为:“国家责任，机关赔偿。”

(2)行政赔偿义务机关与侵权行为人。行政赔偿义务机关是指接受赔偿请求，履行赔偿义务的行政机关或法律法规授权的组织。侵权行为人是指执行行政职务造成公民、法人和其他组织合法权益损害的行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织及其工作人员、受行政机关委托的组织与个人。有些国家规定侵权行为人就是赔偿义务机关，如日本等;而有些国家的赔偿义务机关为特定的国家机关，如韩国为法务部、美国为社会保险机构等。

(3)行政赔偿义务机关与行政赔偿诉讼的被告。行政赔偿义务机关与行政赔偿诉讼的被告在绝大多数情况下是指同一机关，但在赔偿程序中不同阶段的称谓不同。行政赔偿案件解决可分为两个阶段:第一阶段为行政先行处理阶段，因未形成诉讼，因而不能称被告，只能称为赔偿义务机关;第二阶段为诉讼阶段，进入此阶段，才可称为被告。

根据法律规定，行政赔偿义务机关有如下权利义务:第一，受理行政赔偿请求，对赔偿请求作出处理;第二，参加因赔偿问题而引起的行政复议和行政诉讼活动;第三，履行行政赔偿决定和行政赔偿判决;第四，在赔偿受害人的损失后，向有故意或重大过失的行政机关工作人员行使追偿权。

(二)行政赔偿义务机关的设定模式

设定行政赔偿义务机关的模式，世界各国的规定有所相同，主要有以下几种类型:一是行政机关为赔偿义务机关。即由实施侵权行为的行政机关或者实施侵权行为的公务员所属的行政机关为赔偿义务机关。如日本、奥地利等许多国家都是采用这种模式。二是以保险机构作为行政赔偿义务机关。即通过国家投保的方式以保险公司作为行政赔偿义务机关。如美国、法国等是将社会保险机构作为赔偿义务机关。三是特别设立财政部门作为行政赔偿义务机关。如瑞士以联邦财政部为行政赔偿义务机关。四是以法务部门作为行政赔偿义务机关。如韩国在法务部门设立国家赔偿审议会及地区审议会，作为专门的行政赔偿义务机关。^[18]

我国《国家赔偿法》对行政赔偿义务机关的规定，是在吸取世界各国国家赔偿法设定赔偿义务机关的经验的基础上，采取了侵权主体与赔偿义务机关基本一致的原则，即由实施侵权行为的行政机关或实施侵权行为的公务员所在的行政机关为赔偿义务机关。

(三)行政赔偿义务机关的类型

根据《国家赔偿法》第7条和第8条的规定，我国的行政赔偿义务机关主要包括以下几类:

1.实施侵权行为的行政机关。《国家赔偿法》第7条第1款规定:“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第2款规定:“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”据此，可分三种情形加以说明:

(1)行政机关违法行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。在这种情况下，违法行使行政职权的行为是以行政机关名义作出，该行政机关的工作人员并未主动违法，只是执行命令或决定而已。例如某县工商局违法对某企业作出吊销企业营业执照的决定造成该企业损害，该企业要求赔偿，则某县工商局为赔偿义务机关。

(2)行政机关的工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，该工作人员所在的行政机关为行政赔偿义务机关。这种情况是指，违法侵害行为完全是由行政机关工作人员在行使职权时自行决定的行为，不是执行行政机关明确命令或决定。当然这种情况也不同于行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。如公安工作人员执行职务时滥用武器、警械的行为，该工作人员所在的公安机关则为行政赔偿义务机关。因为行政机关与其工作人员之间是一种行政职务关系，工作人员代表其所属的行政机关行使职权，所产生的一切法律后果由其所属的行政机关承担。

(3)两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。所谓“共同行使职权”是指两个以上行政机关对同一事实共同行使行政职权的行为，即两个以上行政机关分别以自己名义共同签署、署名行使行政职权。比如，公安、工商、税务、文化等几个部门联合执法，对某经营歌舞厅的个体户进行处罚;工商、卫生等行政机关联合对某饭店作出的吊销营业执照、责令停业的行政处罚等。如果这些行政机关共同行使行政职权违法并给公民、法人和其他组织的合法权益造成实际损害，共同行使行政职权的行政机关为共同的赔偿义务机关。需要说明的是，两名以上分属不同行政机关的工作人员共同致害的，赔偿义务机关如何确定，国家赔偿法没有规定。但从工作人员职权行为的责任归属来考虑，如果在最后形成的行政处理或处罚决定书上署了两个以上行政机关的名称，盖了两个以上行政机关的印章，则可以理解为致害工作人员所在的行政机关为共同赔偿义务机关。共同赔偿义务机关之间对受害人应当承担连带责任，赔偿责任如何分配，由共同赔偿义务机关根据他们致害责任大小协商解决。赔偿请求人有权向其中任何一个行政机关提出赔偿要求，该行政机关必须受理，不得无故推托，但可以在支付全部赔偿费用后向另一义务机关求偿应付份额。此外，行政机关与下文所述的法律、法律授权的组织或其他行政机关委托的组织共同违法行使职权造成损害的，也应当是共同的赔偿义务机关，承担连带责任。

2.法律、法规授权的组织。国家根据行政管理的需要，将一部分行政职权，通过法律、法规授予给行政机关以外的社会组织行使，该组织便获得在法律、法规规定范围内行使行政职权的资格。法律、法规授权的组织得到授权后，可以以自己的名义独立地行使法定的行政职权，并独立地承担因行使该职权所产生的法律后果。《国家赔偿法》第7条第3款规定:“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。”据此，如果法律、法规授权的组织违法行使职权给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，则该法律、法规授权组织为行政赔偿义务机关。

法律、法规授权的组织作为行政赔偿义务机关必须具备两个条件:第一，必须有法律、法规明确授予的行政职权。对这里的法律、法规应作广义上的理解，既包括法律、行政法规和地方性法规，也包括规章。第二，必须是在行使授予的行政职权时侵害公民、法人和其他组织的合法利益并造成损害。只有这两项条件同时具备，法律、法规授权的组织才是适格的行政赔偿义务机关。

3.委托的行政机关。《国家赔偿法》第7条第4款规定:“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”

行政委托是指行政机关将自己的部分行政职权委托给另一个机关、工作人员或其他组织和个人行使的行为。其特点在于被委托人无行政主体的资格，它必须以委托的行政机关的名义从事活动，行为的法律后果由委托的行政机关承担。当被委托人行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害并引起赔偿的，由委托的行政机关作为赔偿义务机关。如某县税务机关委托某个体餐馆代征筵席税，餐馆老板超额征收引发行政赔偿，此时委托的县税务机关为行政赔偿义务机关。这里应当注意，如果受委托的组织或个人(被委托人)所实施的致害行为与委托的行政职权无关，则国家不对该致害行为承担赔偿责任，受害人只能追究被委托人的民事侵权责任。

4.赔偿义务机关被撤销后的赔偿义务机关。《国家赔偿法》第7条第5款规定:“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”确定赔偿义务机关被撤销后的赔偿义务机关，关键问题是要找准继续行使其职权的行政机关是谁。行政机关被撤销，其职权会发生转移。在行政法上，行政职权、职责与行政责任是一致的，行政职权发生转移，行政职责与行政责任也随之发生转移。所以，继续行使其职权的行政机关也应承担与该项职权相对应的责任。因此，我国《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关。如果没有行使其职权的行政机关，那么，就要看是谁撤销了该行政机关。这样，就可以确定赔偿义务机关。

行政机关被撤销，通常有以下几种情况:一是行政机关被撤销，并被并入另一个行政机关，接受合并的行政机关继续行使其职权，此时，接受合并的行政机关为赔偿义务机关;二是行政机关被撤销，并用新设立的行政机关取代被撤销的行政机关继续行使其职权，则新设立的行政机关为赔偿义务机关;三是行政机关被撤销，没有继续行使职权的行政机关，那么由撤销该行政机关的行政机关为赔偿义务机关。这种撤销一般是由设立该行政机关的上级行政机关或者同级政府予以撤销，收回职权，自己行使。因此，作出撤销决定的行政机关为继续行使其职权的行政机关，当然也就是行政赔偿义务机关。

5.行政复议机关。行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为违法，侵犯了其合法权益，依法向该行政机关的上级行政机关或者法律规定的行政机关提出申请，由上级行政机关对原具体行政行为进行全面审查，并依法作出裁决的制度。《国家赔偿法》第8条规定:“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”据此规定，经过行政复议的赔偿案件，赔偿义务机关有以下两种情况:

(1)经过行政复议机关复议，复议机关维持原具体行政行为，受害人请求行政赔偿的，最初实施侵权行为的行政机关为行政赔偿义务机关。

(2)经过行政复议机关复议，复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。这是因为，复议机关改变原行政侵权行为直接侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，本着“谁侵害，谁负责”的原则，应由复议机关对加重的损害部分承担赔偿责任，即由复议机关为赔偿义务机关。而对没有加重的损害部分，仍由最初造成侵权的行政机关为行政赔偿义务机关，负责对造成的损害承担赔偿责任。值得注意的是，此时的复议机关与最初造成侵权的行政机关不是共同赔偿义务机关。因为复议机关和最初作出侵权行为的行政机关并非在共同行使行政职权，因而对于最后的损害结果，复议机关和最初造成侵权的行政机关应该分清责任、各自承担，而不是由其中的某一机关承担连带责任。