积极推行社区矫正

积极推行社区矫正　促进和谐社会建设

李云雄⁽¹⁾

党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确提出了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则，是指导我们构建社会主义和谐社会的纲领性文件。《决定》要求“积极推行社区矫正”，并将其作为一项完善社会管理、保持社会安定有序的重大政策措施，这在党的历史上是第一次，对于构建社会主义和谐社会，意义重大、影响深远。

一、社区矫正在构建社会主义和谐社会中的价值追求

社区矫正是相对于监禁矫正而言的一种新兴的罪犯处遇方式。它通过整合社会资源，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯，或者经过监禁改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯，在社区内进行有针对性的管理、教育和改造，体现了刑罚制度的发展和进步。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称两院两部《通知》)，规定了社区矫正的三项工作任务:一是按照我国刑法、刑事诉讼法等有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施；二是通过多种形式，加强社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民；三是帮助社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。社区矫正的工作任务和价值追求，适应了构建社会主义和谐社会的要求，既是构建社会主义和谐社会的重要内容和目标，又是构建社会主义和谐社会的重要保障，对我国社会主义和谐社会建设具有重要的促进作用。

(一)社区矫正符合刑罚人道性发展趋势，有利于社会的文明进步

随着时代的发展，刑罚的人道性已经成为历史发展的必然趋势和国际社会的共识，是一个国家社会文明进步的重要体现。从人权价值层面上讲，人类物质文明和精神文明的历史发展进程，就是刑罚制度从重刑主义到轻刑主义的演化进程。古代的刑罚制度以肉刑、死刑为主要适用方式，充满残酷和血腥。近代刑罚制度以监禁刑为普遍适用方式。时至今日，刑罚体系又从以监禁刑为中心，转变为普遍适用非监禁刑的轻刑主义。轻刑主义比之重刑主义更为人道，也更为有利于刑罚目的的实现。建立以社区矫正为中心的刑罚体系，是刑罚人道性的必然要求，对于和谐社会的构建具有重要意义。在我国，推进社区矫正试点工作，是构建预防和减少犯罪工作体系的重要组成部分，是探索从源头上加强对特殊人群的管理、教育、服务，最大限度地化消极因素为积极因素的重要举措，对于构建和谐社会长治久安机制，加强社会管理，创造和谐稳定的政治、社会局面，具有十分重大而深远的意义。

(二)社区矫正体现了我国宽严相济的刑事政策，能最大限度地预防和减少重新违法犯罪行为

构建和谐社会体现在刑事司法政策上，就是要根据犯罪的主观恶意和造成社会危害的不同，实现区别对待，宽严相济。犯罪是和平时期最为严重的社会矛盾之一，妥善地对待和处理犯罪问题，是化解社会矛盾、解决社会纠纷、促进社会和谐的重要方面。将构建和谐社会作为刑事司法的重要价值目标，在强调坚持“严打”方针的同时，实施宽严相济的刑事司法政策，既有力地打击和震慑犯罪，维护法律的权威和尊严，又充分重视依法从宽的一面，最大限度地化消极因素为积极因素，最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少社会不和谐因素。社区矫正作为一种非监禁刑罚执行活动，把那些罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯，或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯，置于开放环境即社区中，遵循社会管理规律，运用社会工作方法，整合社会资源和力量，对罪犯进行教育改造，使其尽快融入社会，就是宽严相济刑事司法政策的具体体现，对降低重新犯罪率，促进社会长期稳定与和谐发展有重要作用。

(三)社区矫正有利于克服监禁刑的弊端，大量化解社会的不安定因素

监禁刑原本是中国刑罚执行的主要方式，随着社会主义法制建设的发展，单一惩罚方式逐渐暴露出它的不足与缺陷，因监禁关押引发大量的家庭破裂、孩子失教、老人无人赡养等社会不安定因素。罪犯在监禁生活中容易造成人格障碍，缺乏社会生存能力，造成性格缺陷。近段时间，我市对全市刑释解教人员重新犯罪情况进行了一次调查。调查显示释解人员再次走上犯罪的道路，其中一个重要原因，就是他们无法适应正常社会环境。因此对犯罪分子的改造，还应该优化矫正环境，增强犯罪分子适应社会的能力。开展社区矫正，让罪犯不脱离原来居住的环境进行改造，大大减少了社会家庭的不安定因素，缓解了部分社会矛盾，有利于家庭和社会的稳定。这些，在我们的试点实践中已经得到验证。在社区服刑，服刑人员有较高的自由度，可以与自己信任的亲属、朋友经常沟通和交流，可以建立平等的人际关系，感受社会的温暖，削弱因在监狱服刑所产生的孤独感，激发罪犯自觉改造的积极性。社区固有的开放性和信息多样性，以及正常社会生活对犯罪人的行为，也有积极的引导作用，而且还可以防止罪犯因监禁关押造成的交叉感染。而且，在社区矫正中，对一些罪犯存在的情绪、认知和思维等方面存在的偏差以及缺乏职业技能、不适应社会发展需要等问题，矫正机关可以充分利用良好的社区资源，根据社区服刑人员的不同特点，矫正其不良心理和行为，帮助解决他们在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，有利于他们顺利适应社会生活，促进社会治安秩序的良性循环。

(四)社区矫正有利于合理配置行刑资源，可以节省行刑成本回馈社会

根据司法部预防犯罪研究所推算:我国每监禁1名犯人的年平均费用可能要超过1万元人民币，这仅是监狱运作的费用，如果把建造监狱的资金也算在内，这个数字要超过1.4万元人民币。社区矫正较好地解决了目前国家由于监狱在押犯爆满、犯罪数量剧增带来的财政压力。我市从2005年6月开始试点至今，七个中心城区两年累计接收社区服刑人员1 600名，相当于少建了一座中型监狱；矫正经费累计230万元，社区服刑人员人均年费用仅为700多元，按照全国监禁关押罪犯年均费用1万元计算，相当于我市每年为国家财政节省了近1 500万元。随着试点工作的深入，节约的行刑成本将会更多，行刑资源配置会更合理，行刑效益也会更加明显。而且，随着社区矫正的发展，如果将节约的部分行刑成本转而投向社区，在增强对社区矫正对象的矫正和控制的同时，也可以收到许多其他的社会效益，如建设社区基础设施，改善社区服务体系，改进社区邻里关系，发展社区预防犯罪体系，帮助罪犯家庭改善生活和促进罪犯就业等，以此回馈社会，这是有益于社会安定、具有长效意义的行刑资源配置，有望从根本上抑制犯罪上升的趋势。

(五)社区矫正有利于与国际刑事司法领域通行做法接轨，能更好地树立中国的国际形象

社区矫正制度在国外已有30多年的历史。在社区矫正制度发达的国家，不仅制度完善、种类多样，而且适用的比例极高。据司法部预防犯罪研究所统计的数字，2000年仅缓刑和假释两项，在有关国家的适用比率为:加拿大79.76%，澳大利亚77.48%，美国70.25%，韩国45.90%，俄罗斯44.48%。在我国，社区矫正还是一个新生事物。根据我国刑事法律的有关规定，属于社区矫正范畴的措施包括管制、缓刑、假释、剥夺政治权利和符合监狱法规定的保外就医及其他监外执行措施。从适用情况看，这几种措施的适用率都很低。所以在我国实行和推广社区矫正，不仅符合人性化、人权的要求，符合相关国际条约的精神，而且有利于我国在刑事司法领域内开展国际对话与合作。中国作为一个在国际社会中日益发挥重要作用和影响力的大国，应当积极采取措施扩大社区矫正的适用，促进国家刑罚文明的进步。

二、社区矫正在促进社会主义和谐社会建设中的实践探索

社区矫正是中央司法体制和工作机制改革的一项重要成果。2005年5月，根据“两院两部”《关于扩大社区矫正试点范围的通知》精神和湖北省社区矫正试点工作领导小组的要求，武汉市在7个中心城区的88个街道乡镇全面启动了试点工作。经过两年时间的大胆探索和实践，试点工作取得了阶段性的成果。截至2007年4月，全市7个中心城区累计接收社区矫正对象1 583名，衔接率、监管率、帮教率都达到100%，无一人重新犯罪。现已解除矫正495人，正在接受矫正的有1 088人。通过深入细致的矫正教育工作，增加了社会和谐因素，减少了社会不和谐因素，为维护全市社会和谐稳定作出了贡献。

(一)初步建立起与现行法律法规基本适应的工作机制

全市中心城区全部建立起党委、政府领导，司法行政机关组织实施，职能部门配合，基层司法所具体执行的社区矫正试点工作机制。市、区、街(乡)全部成立了以党政分管领导任组长的社区矫正试点工作领导小组，领导小组办公室设在司法行政机关。制定了领导小组及办公室工作职责，建立了工作责任制度。在具体实施工作中，我们坚持以公安机关为执法主体，以司法行政机关作为工作主体，具体负责社区矫正工作。目前，市、中心城区及其司法所已顺利承担起了社区矫正的新职责。在市级层面，由市社区矫正试点工作领导小组办公室负责管理和指导全市社区矫正试点工作。同时，在市领导的关心和有关部门的支持下，市编办同意市司法局专门增设社区矫正工作管理处，并配备了专门的职数和人员，这将从机构上进一步加强社区矫正试点工作。在区级层面，各区司法局负责本区社区矫正工作的组织推进。在街乡级层面，司法所具体承担社区矫正的日常管理工作。

(二)依法构建起工作运行的基本框架

两年来，我们高度重视社区矫正试点工作的依法规范问题，在现有的法律规定下，学习借鉴外地经验，结合自身实际，制定了20多项工作制度，包括日常管理、考核奖惩、学习教育、公益劳动和帮困解难等，基本上覆盖了社区矫正工作的各个方面，形成了社区矫正试点工作的基本制度框架。一是制定了《社区矫正试点工作流程》、《社区矫正衔接工作暂行办法》、《社区矫正教育工作规定》，对政法各部门在社区矫正工作中的职责、社区矫正法律文书的转递与衔接、社区矫正日常教育管理等都作了明确的规定；二是公安、检察、法院、司法等政法机关都分别制定了参与社区矫正工作的实施办法，对各自职责进行了细化；三是制定了《社区矫正对象管理工作规定》、《社区矫正对象档案管理规定》、《关于建立武汉市社区矫正信息周报制度的通知》等文件，对加强社区矫正基础性工作提出了明确要求；四是制定了《社区矫正对象计分考核规定》、《社区矫正对象考核奖惩办法》，建立了社区矫正对象的日常考核奖惩激励机制；五是与有关部门联合制发了提供工作保障的文件，如市司法局与市财政局联合下发了《社区矫正工作经费管理暂行办法》等，促进了试点工作的健康发展。

(三)基本形成社区矫正工作的整体合力

市社区矫正试点工作领导小组办公室在工作开展过程中，注重建立成员单位的协作机制，先后与市中院、检察院、公安局就衔接、执法、宣判、监督等工作进行协商，明确了各部门参与社区矫正工作的职责，达成工作上的共识；与财政、民政、劳动和社会保障等部门协作解决经费保障、特困救济、帮助就业等困难和问题，基本形成了部门联动、分工负责、相互配合的工作机制。各试点城区也先后建立起了各成员单位之间的协作联动机制，如领导小组成员单位联席会制度、提前介入制度等，形成了整体合力。

(四)整合社会资源有了良好的开端

为了有效开展好社区矫正试点工作，我们还十分注重用好现有资源，主动与民政、工商、监狱、教育、卫生、劳动和社会保障等有关职能部门以及社区居委会、村民委员会等基层组织沟通，发挥它们在解决社区矫正对象就业、社会保障、求学、医疗、家庭特殊困难、自主创业等方面问题的职能优势；并争取相关部门和单位支持，构建了“法律疏导”、“警示教育”、“技能培训”、“公益劳动”、“心理咨询”等工作基地40家，签订了工作协议，为开展经常性矫正工作搭建了平台，强化了教育改造效果。与武汉大学、中南财经政法大学、中南民族大学等高校的法学、社会学院(系)和武汉心天地咨询有限公司、武汉中德心理医院等单位合作，发挥专家教授在队伍培训、课题调研、业务咨询等方面的专业优势，在探索运用社会力量特别是社团力量参与社区矫正工作上进行了有益尝试。

(五)建立起与工作要求基本适应的工作队伍

经过两年努力，初步建立起以专职队伍为主体、以志愿者队伍为重要补充的立体社区矫正网络。一是充实专业队伍。市司法局、各试点单位通过挂职锻炼、选派、招考等途径，为基层司法所补充了一批综合素质较好的年轻同志，使每个街乡司法所平均配备公务员达到2人以上。各试点城区还将公安派出所社区管段民警、综合治理特派员作为社区矫正专业力量。二是向社会招募志愿者。七个中心城区先后选聘2 000多名热心于公益事业的社区群干、高校师生、退休干部、专家学者以及矫正对象的近亲属和原工作单位有关人员，作为社区矫正志愿者，颁发证书，持证上岗。三是加大学习培训力度。通过集中培训、学习考察、岗位练兵、知识竞赛等活动，还分期分批对社区矫正专业工作人员和志愿者进行了培训，使他们的思想业务素质都有了较大提高。

(六)社区矫正的社会效果得到增强

在具体矫正工作中，我们坚持以人为本，注重依法监管与人性化帮扶相结合、管理与教育相结合、惩罚与帮助相结合、学习与劳动相结合，尝试运用个案分析、分类管理、心理矫正等方法，努力减少矫正对象的对立情绪，引导其顺利回归社会，取得了初步的效果。两年来，全市7个试点城区建立矫正对象个性矫正方案1 583个，开展集体教育4 330人次，个别谈话教育11 510人次；组织矫正对象开展免费心理咨询1 140人次；为两名教育改造好的矫正对象办理了减刑，为450名矫正对象推荐或直接安排技能培训，为370名矫正对象推荐安排就业，为30名矫正对象解决继续上学问题，为66名矫正对象申请办理了低保，为40名矫正对象申请了临时性补贴，为3名对象解决了住房问题。通过对社区矫正对象加强管理，实施教育矫正和生活帮扶等，维护了基层社会稳定和社区安全，取得了良好的社会效果。

三、社区矫正在促进社会主义和谐社会建设中的工作着力点

社区矫正试点工作虽然取得了较为明显的成效，但是与社区矫正功能的正常发挥相比，与构建社会主义和谐社会的具体要求相比，还有较大差距，主要表现在:一是相关法律严重滞后；二是社会资源还有待进一步整合；三是矫正工作的基础设施还普遍处于落后状态；四是矫正质量还有待进一步提高；五是街乡司法所的现状与履行刑罚执行职能尚有较大的差距等。为了最大限度地化消极因素为积极因素，进一步提高教育矫正质量，更好地帮助社区服刑人员顺利回归社会，更好地发挥在构建社会主义和谐社会中的职能作用，社区矫正亟需从以下六个方面加大探索、推进力度。

(一)推进社区矫正立法，为工作提供充足的法律依据

社区矫正工作是一项严肃的刑罚执行活动。我国目前的相关规定散见于刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律和有关法规中，只涉及这项工作的适用对象、执法主体，对社区矫正工作人员的职责和社区服刑人员的法定义务等缺乏具体规定，需要及时地进行社区矫正的立法。在社区矫正立法中，应特别解决四个问题。一是人员问题:究竟由什么人来落实对社区服刑人员的教育管理和帮扶性措施，解决这些人员的法律地位；二是资金问题:对于社区服刑人员进行教育管理和帮扶性活动，应该由国家负担资金投入，在立法中确立国家财政保障体制；三是设施问题:社区矫正工作，需要有一定的物质设施，如何建设这样的物质设施，这些设施的建设资金和运行费用的来源等，都需要在相关立法中加以规定；四是内容问题:对于社区服刑人员的教育管理和帮扶性措施究竟包括哪些，需要在总结现有做法和经验的基础上加以规范和完善，在相关立法中明确规定，使这类活动科学、有序、合法地进行。目前社区矫正立法的呼声很高，但全国立法的时机可能还不成熟。在试点工作取得成效的基础上，可以通过地方立法，对社区矫正的具体内容、措施、机构设置等具体执行问题进行详细的规定，这样一方面可以规范本地的工作，另一方面，也可以推动全国统一立法。

(二)大力加强队伍建设，不断提高队伍的整体素质

建立一支专业化的队伍是全面开展社区矫正工作的迫切需要。社区矫正作为非监禁刑的刑罚执行活动，对队伍的专业素质要求很高，既需要法学、犯罪学的专业知识，又需要心理学、社会学、教育学等专业知识。推进社区矫正工作，迫切需要构建以国家专门机关为主、来源广泛的社会力量为辅的队伍。具体来说，社区矫正工作队伍应包括三个方面:一是市、区、街乡三级社区矫正工作执法队伍。这支队伍由市、区、街乡三级司法行政工作人员组成，基本力量是司法所干警。二是为社区矫正工作提供专业协助并承担部分实体工作的社会工作者队伍。在继续规范与有关单位的协作机制的同时，我们可以借鉴上海市的做法，成立专门的社会组织来从事社区矫正工作，把基层司法所干警从繁杂的管理教育等日常事务中解放出来，使他们着重于代表国家做执法的工作。对这些社会招聘人员，也要从专业化、职业化的标准衡量，建立激励机制、日常培训机制和正常的流动机制，不断提高专业化、职业化水平。三是志愿者队伍。社区矫正是在开放的环境中执行刑罚，对志愿者的需求量很大，而且具有一定专业素质的人员应占一定的比例。要从实际出发，不断加强对志愿者队伍的教育管理。

(三)进一步探索矫正方法，不断提高教育改造质量

矫正方法是否科学有效，事关矫正质量和矫正工作的生命力。根据犯罪学理论，不同的犯罪行为总是与不同的犯罪心理相联系。因此，对社区服刑人员的矫正，需要运用多种方法。要不断探索和总结矫正工作规律，努力建立一整套行之有效的矫正方法体系，以确保矫正质量核心的实现。进一步规范公益劳动的内容、形式、组织方式、监督手段，强化公益劳动的惩戒和教育等功能，严格管理。在工作中，还要从服刑人员最需要、最关心的方面入手，积极为社区服刑人员解决住宿、生活来源、低保、就业、就学、户籍手续等问题，开展多方面的矫正帮助服务工作，使社区服刑人员充分感受到政府的关怀，从而调动他们改造的积极性。另外，矫正的科学方法，不仅体现在执行环节，还体现在法律适用环节。审判机关适用社区矫正，不仅要考虑犯罪人行为的社会危害性，更要全面衡量犯罪人的一贯表现、家庭环境、受教育程度、认知水平、社区环境等因素。因此，社区矫正工作者要发挥身在社区的优势，探索社区矫正的前置程序，开展人格调查，供法官裁判时参考，使社区矫正的适用更加科学、依据更加充分。

(四)进一步整合社会资源，不断提高教育服务社会化水平

社区矫正不仅是刑罚的执行，实质上更是社区服刑人员的再社会化过程。从这个意义上讲，对社区服刑人员的教育、服务，仅仅依靠国家专门机关的力量是远远不够的，甚至在教育服务方面，国家专门机关的力量还不应是主要的。只有教育服务的社会化，才能真正凸显社区矫正本位特点，只有教育服务的社会化，国家专门机关才能有足够的精力集中到执法上来。因此，一方面要注重物的资源社会化，着重整合、运用好现有的社会资源，推进各种教育基地、过渡性就业基地、公益劳动基地建设；另一方面，要注重人力资源的社会化，建立一支专兼职的社会工作者队伍，并与他们建立合作伙伴关系，发挥好他们的作用。当然，在这方面，政府要适当给予一定的财政投入。

(五)加强基础设施建设，不断提高信息化管理水平

社区矫正是在开放的、流动的社区环境中执行刑罚，社区服刑人员又是分散在各个社区，在基础管理中必然要面对比监狱复杂得多的各种信息。因此，必须运用现代信息技术，全面覆盖矫正工作的各个工作方面，从而实施便捷、有效的基础管理和必要的指挥、联动。这项工作目前开展可能有些困难，但绝对不是可有可无的事情。从长远考虑，要按照统一规划、突出重点、分步实施、高效实用的总体要求，建立全市统一的社区矫正信息管理平台，实现与各区司法局、街乡司法所互联，又与公安、法院、检察、监狱等机关信息化平台有效对接的管理机制。

(六)进一步加强司法所建设，不断提高工作效能

司法所是社区矫正工作的执行机构，直接承担着社区矫正的重要任务，目前，这支队伍的专业现状不容乐观。司法所工作人员过去主要从事的是行政、服务性工作，没有刑罚执行工作的经历，缺乏社区矫正实际工作的经验，亟须加强实务培训和刑罚执行的专门训练，不断总结积累实际工作经验。工作第一线的司法所人手也很少。由于司法所承担着人民调解、依法治理、安置帮教、社区矫正等9项工作，职能庞杂，力量明显不足。以我市来看，13个城区的170多个街道(乡镇)司法所，所均人员不到两人，急需增加力量，提高素质。同时，要按照组织健全、业务规范、人员充实、队伍稳定、设施完备的要求，加大硬件投入，加强司法所规范化建设，为司法所充分发挥职能作用创造良好的条件，以有效完成对社区矫正对象的监督、教育和管理，以推进社区矫正工作的深入发展，推动我国行刑制度的改革与完善。

【注释】

(1)湖北省武汉市司法局局长。