对“没收违法所得”是否属于行政处罚听证范围的认识

二、对“没收违法所得”是否属于行政处罚听证范围的认识

正是由于《行政处罚法》在中国的行政法中首次对听证程序作了规定，从而使该法成为我国行政法领域第一部具有现代程序法治理念的基本法。但是，由于该法在听证范围的规定中对于所列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三种处罚后面的“等”字未作任何解释，导致在实践中的理解大相径庭。根据笔者有限的视野，发现在《行政处罚法》颁布之后，以法规、规章等形式出台的行政处罚程序规定或者听证程序规定层出不穷，其中对“没收违法所得”是否属于听证范围出现了严重的不一致。

第一，与《行政处罚法》的表述完全一致，没有将“没收违法所得”明确列入听证范围的。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第2条规定:“本规定适用于本市行政区域内拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的。”作出同样规定的还有《劳动行政处罚听证程序规定》、《浙江省行政处罚听证程序实施办法》、《价格行政处罚程序规定》等。但其中对“等”字未作任何解释性的说明。

第二，明确“没收违法所得”也属于听证范围。如国务院《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第49条规定:“海关作出暂停从事有关业务、暂停报关执业、撤销海关注册登记、取消报关从业资格、对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款、没收有关货物、物品、走私运输工具等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，海关应当组织听证。”作出类似规定的还有《测绘行政处罚程序规定》、《深圳市城市管理行政执法工作程序规定》等。

第三，明确规定仅有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三类行政处罚可以适用听证。如《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》第2条规定:“本规则适用于本省行政区域内的行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织拟作出的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款的行政处罚。”《湖南省行政处罚听证程序规定》、《商务部行政处罚办法(试行)》、《民用航空行政处罚实施办法》、《工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则》等也作了同样的规定。其中，《民用航空行政处罚实施办法》更是强调性地规定，不属于本办法规定情形的，“不组织听证，由法制职能部门提出行政处罚意见，报民航行政机关作出行政处罚决定”。这说明，“没收违法所得”不属于上述规定所指的听证范围。

由此可见，上述文件对“没收违法所得”是否属于听证范围的规定是非常的不一致。其中虽然有与《行政处罚法》完全一致的表述，但并不表明其中的“等”字包含了“没收违法所得”。在《行政处罚法》所列举的三种处罚种类之外又规定如没收违法所得、没收非法财物等也属于听证范围的规定则比较符合《行政处罚法》的立法精神。而明确规定只有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三种行政处罚属于听证范围的规定，则明确说明，“没收违法所得”等其他行政处罚根本不在其听证范围之列。鉴于我国行政管理实践，各地、各部门的具体规定对行政执法实践起着关键性的作用，⁽⁶⁾如本文所列之案的苏州市工商局的工作人员称，对某公司作出行政处罚是在2004年9月份，最高人民法院对新疆高级人民法院的“答复”的下达日期也是9月份，“我们根本无法知道这个‘答复’的内容，这样造成我们执法很被动”。⁽⁷⁾这说明，至少对于本案所涉的苏州工商行政管理部门来说，在本案发生之前的时间内，仅仅按照其本部门的规章去理解和适用听证范围而将“没收违法所得”排除在行政处罚听证范围之外肯定是一个不争的事实。这一现象所表现出来的行政执法实践与立法原意之间的距离理应引起我们的重视。

同时，学者对“没收违法所得”是否属于行政处罚的听证范围，也存在着不同观点。如有学者认为，依据我国《行政处罚法》第42条的规定，听证的范围仅限于三种行政处罚行为，即责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额的罚款。除这三项以外的行政处罚，当事人不服可以依法提起行政复议或者行政诉讼，通过事后救济手段保护其合法权益，但在行政处罚决定阶段不举行听证会。⁽⁸⁾还有学者认为，“具体说来，适用于听证程序的行政处罚决定是:责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款”，⁽⁹⁾至于“没收违法所得、没收非法财物”的行政处罚，认为“没有纳入听证程序的适用范围”，建议“将来在有条件扩大听证程序适用范围时，也应当将没收一定数额以上的违法所得或者非法财物的行政处罚纳入听证的适用范围”。⁽¹⁰⁾而在绝大多数的行政执法实践中，基本上也是顺着这一思路实施的，即认为“没收违法所得”是被排除在听证范围之外的。

当然，也有学者看到了这种认识的片面性，明确指出，从《行政处罚法》的立法原意来看，越是对被处罚人利益影响大的处罚就越应当经过听证作出，那么，比责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款更为严厉的拘留、劳动教养、标的巨大的没收等处罚是否也应当经过听证作出?很显然，这些问题在《行政处罚法》中都没有明确的答案，而实践中往往都坚持所谓的“等内等”，不敢也不愿意“越雷池半步”。如此一来，《行政处罚法》保障权利的宗旨又如何得以体现呢?⁽¹¹⁾还有学者对“等”字作了更为明确的诠释:“一般认为，这里的‘等’字表明了立法对行政相对人有权要求听证的行政处罚种类的不穷尽列举，其功能不外是:首先赋予行政机关根据实际情况决定行政相对人对某些法律不明文规定的行政处罚享有听证权;其次为今后立法扩大行政处罚听证范围提供法律依据。因此，这里的‘等’应当理解为可以听证的行政处罚除责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款外，还应当包括其他可以听证的行政处罚种类，其他诸如较大数额的没收违法所得、没收非法财物也应当给予当事人听证的权利。将行政处罚的听证范围扩大到没收违法所得、没收非法财物是符合《行政处罚法》立法精神的。”⁽¹²⁾上述论述，应当说较为准确地表达了《行政处罚法》设立听证制度的立法原意，也符合《行政处罚法》建立这一制度的宗旨。但是，实践中对这一问题的理解和适用情况并不令人乐观，不同的部门规定、地方规定使人们对这一问题认识的准确性大打折扣。试想，在上述案例乃至全国范围内许许多多相同类型的案件中，如果没有最高人民法院对新疆高级人民法院的这一“答复”性质的司法解释作为“后盾”，法院很有可能也会以“程序合法”为由作出维持工商局行政处罚决定的判决。而如果作出这样的判决，其与《行政处罚法》的立法精神将会产生很大的距离。而这种距离正是我们在推进行政法治化进程中所要避免的。因此，从“没收违法所得”是否属于行政处罚听证范围的理解方面所折射出来的现象理应引起我们的深思。否则，“无论多么完美的程序立法都将成为字面上美丽的符号而已”。⁽¹³⁾