强化立法解释机制是明确行政处罚听证范围的必然途径

四、强化立法解释机制是明确行政处罚听证范围的必然途径

笔者认为，目前理论和实践中对“没收违法所得”是否属于行政处罚听证范围的不同理解，不但造成了规范之间的冲突，而且已经妨碍了《行政处罚法》中这条最具“亮点”的条款的正确实施，这一结果的出现，是与我们推进依法治国、依法行政的宗旨背道而驰的。因为“一个国家创制了‘好’的法律而不能在社会生活中转变为现实，无异于一纸空文”。⁽²⁰⁾笔者甚至认为，从某种程度说，它比“一纸空文”的后果更严重和更令人担忧，因为它可能造成执法的混乱，导致法制的不统一。

法律的生命在于其被完整、准确地执行。法律能否得到正确有效的实施，一个重要方面在于法律能否为人们提供明确的、可供遵循的行为准则。保持法律内在的统一和谐，无疑是法律能够被遵循的重要条件。我国各地、各部门的法规、规章等对行政处罚听证范围的不同理解以及行政执法机关的不同做法，说明了至少在本文所论及的行政处罚领域，《行政处罚法》所确定的行政处罚听证制度在实践中没有完整、准确地得到实施和贯彻。而在实践中最有争议或者说在某种程度上被曲解的这一条规定，恰恰又是我们认为属于《行政处罚法》中最引以自豪和最值得欢呼的一条!

然而，走笔至此，笔者也在思考这样一个问题，从“没收违法所得”是否属于行政处罚听证范围的角度，虽然最高人民法院的一份“答复”解决了法院在司法审查中的难题，但我们仍需要解决的是行政执法过程中依据的明确性问题。而要解决这一领域中的法制统一问题，仅靠最高人民法院的一纸“答复”是不行的。因为行政执法毕竟不能完全依照司法解释来进行。根据第五届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》的规定，最高人民法院所作司法解释的权限范围是“属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题”，而且，“司法解释的效力就是司法强制力”。⁽²¹⁾司法活动和行政活动毕竟属于不同的领域，我们所强调的依法行政是依法律行政，而不是依司法解释行政。所以，让立法解释机制真正发挥其应有的作用，则是统一法律认识问题的有效途径。

为此，笔者认为，在法律实施一段时间以后，以严格的立法解释制度来明确和完善其具体实践不但是必要的，也是可行的。这样可以澄清思想认识，明确法律的具体意图，使法律得到正确的实施。《立法法》第42条规定:“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”这里所称的法律解释，实际上就是指立法解释。而且，《立法法》第47条规定:“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”由立法机关对法律的含义作出明确的解释，这就能够很好地解决法律在实践中的不同理解和适用问题，从而保证法律的统一。对于“没收违法所得”等是否属于行政处罚听证范围的确定，完全有必要由全国人大常委会依据《立法法》所赋予的立法解释权依法作出明确的解释。在我国，立法解释的主要任务是:(1)阐明法律实施中产生的疑义。即对法律规定本身不十分清楚、明确的条文进行说明，或者规定本身虽然清楚、明确，但实施法律的人不了解立法者的立法精神，因此需要立法解释的。(2)适应社会发展，赋予法律规定以新的含义。在没有对原有法律进行修改、补充、废止之前，通过赋予法律规定新含义的方法补充法律。(3)解决法条冲突以及司法解释之间的冲突。⁽²²⁾笔者认为，在对《行政处罚法》所规定的听证范围的理解和适用上，无论从哪个角度说，都符合立法解释的任务和条件。第一，全国人大常委会应当对《行政处罚法》第42条听证适用范围作出解释，以明确其“听证范围”的立法本意;第二，即使当时在制定《行政处罚法》时，其听证范围的主要着眼点是《行政处罚法》第42条所列举的三种行政处罚的话，那么对于实施多年之后我国行政法治的迅猛发展对维护行政相对人权益和行政程序法治化提出的更高要求，以及行政相对人程序权利意识的进一步提高的新情况，对法条如何具体适用进行必要的法律解释。通过立法机关立法解释的方法进一步明确法律的具体应用，可以使立法本意在实践中得到贯彻和体现，从而维护法制的统一。

从“没收违法所得”是否属于行政处罚听证范围的不同理解，我们可以深切地感受到立法解释的重要性。笔者认为，对于各地、各部门所制定的相互抵触和矛盾的行政处罚程序性规范，从法规、规章备案审查的角度进行纠正是一个途径，而进行相关的立法解释则是明确行政处罚听证范围、杜绝各地、各部门各行其是的状况，从而杜绝或减少行政管理实践执法混乱、使法律的立法本意与行政执法实践达到和谐与协调的一个根本途径。