立法之解释权的表现形式及其作用范围

(二)立法之解释权的表现形式及其作用范围

从理论上而言，立法之解释权的表现形式可以有多种定义方式，其中最为重要的一种是从其解释的对象上进行定义，即将立法之解释权的表现形式定义为各种立法之解释权因其解释对象在类型和位阶上的差异而在程序、内容和效力上所呈现出来的固有特征和存在方式。从宪法、立法法和有关组织法的规定我们可以将我国立法之解释权的表现形式概括为宪法解释、法律解释、行政法规和行政规章解释、地方性法规和地方性规章以及自治条例和单行条例的解释等四种基本形式，并且每一种形式都有其特定的作用范围。

1.宪法解释权

宪法解释权就其功能和本质而言是违宪审查权的一部分权能，然而，根据我国宪法第67条之规定，全国人大常委会是我国宪法解释权的唯一配置对象，在我国，宪法解释权属于立法之解释权的范畴。对于这种宪法解释权的配置模式一直为我国学者所诟病，其理由在于通过宪法解释所进行的吸纳性判断的主要对象是立法机关所制定的法律，我国宪法将这种判断权专断性地配置给立法机关，就无异于要立法者做自己立法的裁判，显然有违法治原理。⁽³¹⁾的确，将立法之解释权全部交由立法机关掌理，存在着难以调和“自己做自己案件法官”的悖论，但是，由代议机关行使解释宪法权的历史并非肇始于我国宪法的创造，而是萌生于英吉利王国的传统之中，具有悠久历史。在我国的宪政体制内，全国人大及其常委会不是单纯的立法机关，同时也是国家的最高权力机关，在国家权力体系中居于最高地位，其他国家机关都由其产生，受其监督，因此，从理论上讲，也只能由立法机关来行使宪法解释权，才具有足够的权威。若果真能行之有效，则是最理想的一种方法。⁽³²⁾目前我国的宪法解释工作固然存在不少问题，但是我们不能简单地将这些问题的根由全部归咎于宪法解释权的配置体制，而应当检讨束缚这种机制发挥其健全功能和作用的相关条件和制度环境。

就其内容而言，宪法解释权包括宪法含义之解释权与规范性文件的合宪性解释权。

所谓宪法含义之解释权，即为了使宪法的内涵明确清晰，以便于遵守，由宪法所直接授予给特定主体的专门用于对宪法条文的含义作出具有法律效力的阐述、说明和解析的权力。这种宪法解释权具有主动和被动的双重属性。宪法解释主体既可以基于社会现实的需要而主动行使这种权力，也可以基于宪法适用机关的申请就适用宪法所发生疑虑之事项作出解释。在我国，宪法将这一权力配置给了全国人大常委会，全国人大常委会既可以不以特定主体的申请解释为程序要件，主动对宪法含义加以解释和说明，承担宪法“指导者”的功能;也可以基于宪法适用机关在适用宪法发生疑义之际的申请，就申请所涉及的条款之含义行使解释权，从而扮演宪法“咨询者”之角色。⁽³³⁾

所谓规范性文件的合宪性解释权，是指专门用于就法律及其他规范性文件与宪法是否存在抵触作出有法律效力的解释的权力，由宪法直接授予给特定主体。这一权力基本上是一种被动性的权力，即以相关主体的申请为启动的前置条件。在我国，宪法将这一权力配置给了全国人大及其常委会。全国人大及其常委会根据相关主体的申请，有权就被申请的法律或者其他规范性文件的合宪性作出有法律效力的解释或者说明。相对应的，有关主体在具体应用法律、法规之际，如果对其合宪性产生合理怀疑，就不应当勉强适用，而应主动申请全国人大及其常委会通过解释宪法，进行法律法规的违宪审查。⁽³⁴⁾根据宪法和《立法法》相关条款之规定，全国人大有权就全国人大常委会制定的法律合宪性问题作出有法律效力的解释;全国人大常委会有权就行政法规、行政规章和地方性法规和规章等规范性文件的合宪性问题作出有法律效力的解释。如《立法法》第88条第(2)项规定:“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例。”

2.法律解释权

从效力层次上而言，法律仅次于宪法，而高于各种法规和规章之上，它的这种地位决定了对法律解释的重要性。对于法律解释权之配置体制，我国大致经历了由绝对一元到多元化的转变。在1979年《人民法院组织法》通过之前，根据我国宪法的规定，全国人大常委会是唯一的法律解释权主体，立法之解释权的配置是一种绝对一元化的模式。而且立法之解释权的作用范围仅限于对全国人大所制定的法律作出解释。1979年通过的《人民法院组织法》(1983年修订)首次打破了立法之解释权配置绝对一元化的格局，规定最高人民法院就审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，有权作出有效力的解释。当然，这种解释只能是一种应用性的解释，其作用范围仅限于司法适用过程之中法律的具体应用问题，因此，其效力也仅限于司法适用领域，绝对一元化的解释模式没有在根本上发生改变。1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》进一步打破了全国人大常委会对于立法之解释权的垄断模式，在立法之解释权的配置问题上实现了分权与多元化的转变，⁽³⁵⁾并对不同主体的法律解释权作用范围作了明确规定:(1)关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或者用法令加以规定;(2)凡属于法院审判工作或检察院工作中具体应用法律法令问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如果有原则分歧报请全国人大常委会解释或决定;(3)不属于审判和检察工作中的其他法律法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。宪法和《立法法》在立法之解释权的配置问题上，基本承袭了《决议》的精神:一方面法律解释权的主体进一步走向多元化，另一方面法律解释在方式上也呈现多样化的趋势——除了传统的法律含义之解释和应用之解释外，还增加了审查性解释等方法。如根据现行宪法第62条以及《立法法》第88条的规定，全国人大常委会对全国人大所制定的法律行使审查性解释权。

因此，从宪法和《立法法》的规定来看，我国法律解释权主体就包括审查性解释主体、说明性解释主体和应用性解释主体三种基本类型，其中全国人大即所谓审查性解释主体，国务院以及最高人民法院和最高人民检察院即所谓应用性解释主体，全国人大常委会则是说明性解释主体。据此，法律解释的形式也可以分解为审查性解释、说明性解释和应用性解释三种。其中，说明性解释即为我们传统上所理解的法律解释，这种权力由全国人大常委会行使。在通常情况下，全国人大常委会如认为必要，有权对法律具体含义作出有法律效力的说明和阐释;倘若在法律制定后出现新的情况，全国人大常委会有权对适用法律依据等问题作出有法律效力的阐释和说明。另外，全国人大常委会也有权就最高人民法院和最高人民检察院在适用法律问题上的分歧以及如何具体应用法律等问题作出有法律效力的解释——最高人民法院和最高人民检察院，甚至国务院及其主管部门虽然也可以对具体应用法律的问题进行有效解释，但是其效力要低于立法解释，也即具体应用法律的解释的内容不得与立法解释的精神和原则相抵触。

立法之解释权的运行必须遵循正当程序原则。根据《立法法》的规定，法律解释程序大致包括提议、草拟、审议和通过四个基本环节。第一个环节即由国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会向全国人民代表大会常务委员会提出解释法律的要求;第二个环节即由常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议据以列入常务委员会会议议程;第三个环节即所谓审议程序，法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿;第四个环节即法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数表决通过，由常务委员会发布公告予以公布。

3.法规、规章和自治条例、单行条例的解释权

我国现行法律对于法规、规章以及自治条例和单行条例的解释权的配置基本上遵循着“谁制定谁解释”、⁽³⁶⁾“上级有限审查”以及“对上级规则的适用性解释”这三重原则。

所谓“谁制定谁解释”，意指规则制定机关对其所制定规范具有解释权;所谓“上级有限审查”，是指与规则制定机关有隶属关系的上级主管机关对其所属下级所制定规则的合法性有审查性的解释权，但这种解释权不具有终局性，因而是“有限”的;所谓“对上级规则的适用性解释权”，则是指为贯彻上级所立之规则，下级机关在遵循立法原意的前提下，有权对规则作出适用性解释。根据上述原则，国务院承担着三种性质的规则解释任务:一是对自己制定的行政法规或行政规章所作的解释，这是立法解释;二是对全国人大及其常委会制定的法律中不属于审判和检察工作中的具体应用问题进行解释，这是具体应用解释;三是对其所属的各部委以及地方各级行政机关制定的规范性文件的合法性解释，这是审查性解释。

在我国现行的法律体系中，法规、规章和自治条例、单行条例所调整的社会关系和规定的事项，远比全国人大及其常委会的法律调整的社会关系和事项广泛、具体，特别是行政法规在法的效力等级中处于低于宪法、法律而高于一般地方性法规的地位，它是联结地方性法规与宪法和法律的一个重要的纽带。因此对行政法规和行政规章的解释权实际上是一项非常重要的权力。地方性法规、地方性规章以及自治条例和单行条例是目前我国地方立法的主要形式，它的地位低于宪法、法律和行政法规。这些规范性文件的解释对于实现地方立法的作用是同等重要的，也是我国整个立法解释体系的重要组成部分。

综上所述，就其作用方式而言，我国现阶段的立法之解释权主要由宪法解释权、法律解释权、法规、规章和自治条例、单行条例的解释权等四种基本形式;就其作用性质而言，有审查性解释权、说明性解释权和应用性解释权等三种类型。就目前的权力配置状况来看，说明性解释权和应用性解释权的配置基本到位，但是审查性解释权有待进一步完善。因此，有必要重视对审查性解释权配置的研究和改革。另外，鉴于我国立法之解释权主体的多元化的现实，我们还有必要进一步规范不同解释权主体之间的权限范围和效力范围，确保立法之解释权主体内部的协调与和谐，在遵循国家法制统一协调的前提下，充分发挥立法之解释权的应有效用。