教育行政相对人

第二节　教育行政相对人

“行政相对人”是行政法学上的一个理论概念，而不是行政法律规范上的法律术语。对于这一概念，不同国家的理解亦各不相同。在教育行政管理中，如果说有权享有管理的一方被称为教育行政主体的话，那么，接受教育行政管理的一方则就被称为教育行政相对人。也就是说，行政相对人是被管理一方，不具有行政管理职权，它可以是组织，也可以是个人，并且具有相对性。由于教育行政管理活动具有多样化、多元化的特征，管理者与被管理者在不同的行政关系中就处于不同的角色和地位。比如就教师而言，如其取得教师资格，并在学校中被授权行使教师职责，他就处在教育行政主体的地位；而作为学校众多教职员工中的普通一员，教师则又处于被管理的层面，这时的教师又转换成了教育行政相对人。由于教育领域中的管理职权属于行政职权，管理者与被管理者的关系亦被定位为行政隶属的关系，故而在教育领域中发生的行政管理活动必须依照行政法规来办事。而被管理者是否接受管理者一方的管理，则也必须置于上述法律框架中来判断和决定。

那么，在整个教育行政管理活动中，接受教育行政管理的一方，也即所谓的教育行政相对人指的又是哪些对象？他们各自需要履行怎样的法律责任和义务？以下我们即以此为内容逐一地进行分析和探讨。

一、教育行政相对人的分类

依照行政法学的基本概念，我们可以按照不同标准将行政相对人划分为不同的种类。例如，以行政相对人是否具有一定的组织体为标准，可把行政相对人分为个人相对人和组织相对人；以与行政主体的行政行为关系为标准，可以划分为直接相对人和间接相对人；以影响相对人权益的行政行为的方式为标准，可以分为作为行为的相对人和不作为行为的相对人等。⁽³⁾再就教育中的行政相对人的特点而言，笔者以为它可分为以下几种：（1）作为教育行政相对人的学校；（2）作为教育行政相对人的学生；（3）作为教育行政相对人的学生家长；（4）作为教育行政相对人的教师。

二、教育行政相对人——学生

学生也可以广义地被归入受教育者的范畴。一般而言，学生有社会学、教育学和法学三个层面上的定义。社会学中对学生的定义是，凡处在一个学习过程中的人，不问其年龄、性别或学习场所及学习内容的正规与否，其都可被视为是“学生”。而教育学意义上的学生则专门指在相应的学龄期间，通过专门教育机构举行的入学资格考试，并考试合格及取得学籍而在学校等正规教育机构接受教育的对象。法律意义上的学生，则特指依照法律、法规的规定，以学习者身份构成的社会群体。其与具体教育部门建立有具体教育法律关系。这一法律关系明确了“学生”作为相对教育法律关系的主体——学校而言的相对人地位，同时还对其作为教育行政相对人的权利和义务进行了规定。近年来，也有人主张学生是教育法律关系主体，这种观点主要是从社会学的角度出发，认为由于以学习者身份构成的社会群体是教学活动的主体之一，因此他们也就自然地构成了教育法律关系的主体。但学生主体论的观点更多地是从现代教育学和社会学的角度出发，故不在此讨论范围。

学校教育是国家教育的主体，学校是相对独立的组织教育教学活动的法人实体。因此从法律的角度看，学校与学生的关系，就是教育行政主体和教育行政相对人的关系。当学生作为教育行政相对人的地位出现时，他们处在被学校进行管理的状态，并被要求在教师的帮助下，养成良好的生活习惯、行为习惯、自理能力、自学能力及独立的生活自立能力等。当学校作为教育法律关系的主体，而学生处在教育行政相对人的地位时，他们就是管理与被管理、教育与被教育的关系。对这一法律关系的理解，我们还可作以下三个方面的解析。

（1）关于管理与被管理的关系的解析

学校是代表国家实施教育的机构。为保证教育质量，学校必须严格执行国家教育教学的标准，贯彻国家的教育方针，并依法对学生实施教育管理。《教育法》第二十八条规定，学校及其他教育机构有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”的权利；同法第四十三条第四款则规定了作为教育行政相对人的学生有“遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度”的义务。在这里，管理与被管理的关系主要是从教育行政主体和教育行政相对人的角度出发来认识的，即学校实施管理是为了实现教育目标，而这同时也是在维护作为教育行政相对人的学生的合法权益。而学生遵守校规，接受校方管理则也是其作为教育行政相对人应尽的义务。

（2）关于教育与保护关系的解析

学校与学生之间除了存在着管理与被管理的关系之外，还存在有教育与保护的关系。由于学校不同于工厂企业，它不仅负有对学生进行管理和教育的作用，同时它还肩负着保护学生的职责。因为进入学校学习的学生大都是未成年人，在社会上他们处于弱者的地位。而根据我国现行法律规定，学校和有关行政部门应当依法保护学生的各种权利。比如，男女平等受教育的权利；弱智儿童或残疾人受教育的权利；未成年人身心健康的发展和受保护的权利等。这种保护关系的本身即体现了学校作为教育行政主体及一种特殊的教育机构对作为教育行政相对人的学生而言所负有的超越父母和社会的责任。

（3）关于学校与学生之间平等关系的解析

如上所述，学校为了履行国家和社会所赋予的责任，必须对学生实施管理。但需要指出的是，这种管理又必须建立在尊重学生的人格、尊重学生作为人的尊严的基础之上。换言之，学校的严格管理是为了给学生营造良好而宽松的学习环境，使他们能在井然有序的氛围中愉快学习、健康成长。在这里，严不等于“管教”，更不等于“强制”。学校应在尊重学生人格的基础上，力图与学生建立教育学意义上的平等关系。而这种平等关系的建立又充分体现了作为教育行政主体的学校依法对教育行政相对人的学生所拥有的权利和义务的承认及尊重。

三、教育行政相对人——学生家长

学生家长是指学生的父母或其他法定监护人。我国法律把未满18周岁的公民认定为无行为能力人或限制行为能力人，这部分公民也被称为未成年人。为了保护未成年人的合法权益，我国法律规定为完全无行为能力的人设立监护制度。该制度规定父母是未成年人的法定监护人，父母去世后，则由未成年人子女的其他近亲属，如祖父母、外祖父母、兄姐等担任监护。根据我国法律规定，家长对未成年子女负有民事责任。教育法上统称为家长的监护权。家长与学校亦构成了法律上的教育行政相对人与教育行政主体的关系。

在传统的教育观念中，家长在教育子女的过程中起着举足轻重的作用。如中国自古以来就有“养不教、父之过”的遗训；在国外，也同样有人认为教育不应始于学校的教师而应始于家庭中的父母。换言之，家庭就是孩子的第一课堂，家长才是孩子的第一任教师。处在一个改革开放和社会转型的时代，家长被赋予了更多的责任和义务。家长参与学校对学生的管理，参与学生身心健康发展计划的制订，以及为保护作为未成年人学生的合法权益，家长作为学生的监护人和保护者，积极地投入学校的管理和运营工作，已被一些国家认可并达成共识。那么，在教育行政活动过程中，作为相对行政主体的学校而言，同样处在行政相对人地位的家长又拥有哪些权利和义务？在诸多的法律关系中，家长又处于一种怎样的地位？以下我们就对此作一简要的分析和阐述。

1.有关家长的法定意义

在上述有关家长概念的探讨中，我们已经注意到“家长”原本并不是一个法律概念，这一名词的出现源于古代家庭组织制度，指的是家长制中的家庭首脑。家长一词延续至今，也逐渐地被赋予了法律的意义。如上所述，从法律的角度看，“家长”泛指未成年人的父母或其他法定监护人。在这里又须对两个概念作出界定，一是关于“未成年人”的法律定义；二是教育行政关系中“家长”的内涵。关于“未成年人”的界定，根据我国现行法律的有关规定，凡不满18周岁的青少年被界定为未成年人。在《民法通则》中他们则被规定为“限制民事行为能力者”。而对上述年龄段的未成年人承担监护职责的人就是“家长”。由于家长是教育行政关系中教育行政相对人——学生的法定代理人，因而家长在教育行政关系中也处于教育行政相对人的地位。依据我国《民法通则》制定的监护制度，未成年人的监护人首先是父母，在父母死亡或失去监护能力时，则由祖父母、外祖父母、年长的兄姐或关系密切的亲属担任。

2.有关家长的法定权利

作为教育行政相对人的家长的权利主要体现在对未成年子女的监护上。监护制度是为了保护未成年人的人身和财产等方面的合法权益及其他合法权益而设置的对他们的行为和权益进行监督和保护的法律制度。作为被监护人的法定代理人，家长依法享有监护权。这些权利包括。

第一，家长有教育监督被监护人，并对被监护人进行必要的管束的权利。在这里的“教育”指运用健康的思想、品行和适当的方式教育被监护人，并引导他们进行有益身心健康的活动。这里所谓的“管束”，则指对被监护人的不良行为，如吸烟、酗酒、赌博、吸毒或卖淫等违法犯罪行为进行必要的管制。

第二，家长有管理被监护人财产，维护被监护人合法权益的权利。被监护人虽然是未成年人，但他们也有继承财产、接受馈赠及其他获得财产的权利。由于未成年子女是无民事行为能力或限制民事行为能力的人，这些财产只能由家长来代为管理。换言之，家长有代管的权利，但若要处分这些财产时，则须征得未成年子女的同意。其次，家长还负有保护未成年子女合法权益的权利，当未成年子女的合法权益受到侵害时，家长有权出面干涉和保护。

第三，家长有代理或者辅助被监护人进行民事活动的权利。代理是代理人以被代理人的名义和身份与第三者进行的民事活动，被监护人的代理人是他们的家长，所以家长自然而然承担代理未成年子女的民事活动。如当被代理的未成年子女与他人发生民事纠纷时，家长可代理其进行民事活动。

第四，家长有代表未成年子女向学校提出意见和建议的权利。学生进入学校学习，学生家长已经按规定交纳了应该支付的学习费用（义务教育的学习费用虽然由国家承担，但这实际上是国家从纳税人手中收取了义务教育的费用，而家长作为纳税人也间接承担了这一费用），因而学校与家长之间既是教育行政主体和教育行政相对人的关系，同时也是一种服务和消费的关系。家长有权对学校的管理和教育教学活动提出意见和建议，以保证未成年子女受教育权的完全实现。

第五，家长有参与和监督学校管理及教学过程的权利。学校与家长虽然是主体和相对人的关系，但同时又是消费与服务的关系。因此，对于学校在运营方面的做法和教育教学上的问题，家长有权提出意见和质疑。其次，作为教育行政相对人的家长也有权对作为教育行政主体的学校进行监督，以此督促学校提供符合国家质量标准的教学。家长参与的内容包括：听取学校关于整体发展的计划，进课堂旁听教师讲课，不定期地向学校提出改进学校工作的咨询意见等。

3.有关家长的法定义务

家长是未成年人的监护人和法定代理人，不但享有法定的监护权利，同时也负有相应的监护义务。家长的法定义务大致有以下几项：

第一，抚养和教育的义务。对未成年子女负有抚养和教育的义务，这在多部法律中被明确规定。如《婚姻法》第十五条规定：“父母对子女有抚养教育的义务。”《未成年人保护法》第八条规定：“父母或其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务，不得虐待、遗弃未成年人。”而《教育法》则更从教育的角度对此作出了规定。如该法的第四十九条强调指出：“未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件。未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。”

第二，监督和教育未成年子女，并有对其进行必要管束的义务。《预防未成年人犯罪法》第十条规定：“未成年人的父母或者其他监护人对未成年人的法制教育有直接责任。”第二十条规定：“未成年人的父母或者其他监护人对未成年人不得放任不管，不得迫使其离家出走，放弃监护责任。”而《教育法》则对家长的这项义务提出了具体指导。该法第四十九条规定：“学校、教师可以对学生家长提供家庭教育指导。”

第三，管理被监护人的财产，维护被监护人合法权益的义务。由于被监护人处在未成年人的地位，其民事行为能力受到一定的限制。因此，作为监护人，家长有义务为被监护人管理他们的财产，并保护他们的合法权益不受侵害。而当被监护人的合法权益受到侵害时，家长有义务以监护人的身份出面保护。

第四，当未成年学生侵犯他人人身或财产并致损害时，家长有承担损害赔偿义务。《民法通则》第一百三十三条规定：“无民事行为能力人，限制民事行为能力人造成他人损害时，由监护人承担责任。”

第五，有代理未成年子女进行民事活动的义务。由于未成年子女不具备进行民事活动的能力，因此根据《民法通则》第十四条规定：“无民事行为能力人，限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。”换言之，代理未成年子女进行民事活动，不仅是家长的权利，更是一项不可推卸的义务。

第六，协助学校教育子女的义务。未成年学生的成长，既受学校的影响，同时也更受家庭和社会的影响。学校的教育要求和目标，只有通过家庭和社会的通力合作才能取得好的效果。因此，自觉配合学校完成对未成年子女的教育教学要求，也是家长应尽的义务。

【思考】

（1）什么是行政法？行政法视角下教育法的实质是什么？

（2）行政主体及其主要职权是什么？

（3）教育行政相对人的分类及其特征是什么？

【本章参考文献】

［1］谭细龙.教育法学基础［M］.武汉：华中理工大学出版社，2003.

［2］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：高等教育出版社，1999.

［3］叶必丰.行政法学（修订版）［M］.武汉：武汉大学出版社，2003.

【推荐阅读】

［1］余凌云.行政法案例分析和研究方法［M］.北京：中国人民大学出版社，2008.

［2］高家伟.教育行政法［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［3］李惠宗.教育行政法要义［M］.台北：元照出版公司，2004.

［4］秦梦群，黄贞裕.教育行政研究方法论［M］.台北：五南图书出版公司，2001.

【注释】

(1)叶必丰.行政法学［M］.武汉：武汉大学出版社，1996：68.

(2)刘晓燕，李东民，韩玲.大学教授状告学校不续聘遂成为全国首例事业单位人事争议进入诉讼［N］.人民法院报，2004-01-30.

(3)姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：高等教育出版社，1999：129131.