行政主体和行政相对人

第二节　行政主体和行政相对人

一、行政主体

(一)行政主体概述

我们可将行政主体定义为，依法享有国家行政权力，能以自己的名义实施国家行政管理活动，并对由此产生的行为后果独立承担法律责任的组织。对此，我们可以分解为“权”、“名”、“责”三个要素来理解。权，即自己享有并行使行政管理职权;名，即以自己名义实施行政管理活动;责，即必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任。

行政主体的角色主要由国家行政机关担任，但行政机关并非在任何场合都是行政主体，当行政机关以机关法人的平等身份参与民事活动时，不作为行政主体看待;在某些情况下，某一行政机关还可能成为另一机关的管理对象，此时前一行政机关处于行政相对人而非行政主体的地位。同时，行政机关以外的组织和行政机关内部的某些机构在得到法律、法规或规章授权时，也可以成为行政主体。

依据不同的标准，可对行政主体作出不同分类，主要划分标准和类型有:

1.职权性行政主体和授权性行政主体

根据行政主体资格取得的法律依据的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据《宪法》和《行政机关组织法》的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织，它只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关。授权性行政主体是指根据《宪法》和《行政机关组织法》以外的单行法律、法规、规章的授权规定而获得行政主体资格的组织，包括行政机构、公务组织和社会组织。

2.行政机关、行政机构、公务组织和社会组织

根据行政主体的组织构成与存在的形态不同，可将行政主体分为行政机关、行政机构、公务组织和社会组织。作为行政主体的行政机关，是依照《宪法》和《行政机关组织法》设立并同时取得行政主体资格的行政组织;作为行政主体的行政机构，是设置于行政机关内部的通过授权方式取得行政主体资格的行政组织;作为行政主体的公务组织，是国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的通过授权方式取得行政主体资格的组织;作为行政主体的社会组织，是通过授权取得行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。

3.单独行政主体与共同行政主体

以行政行为的相应划分(单独行政行为与共同行政行为)为基础，可将行政主体划分为单独行政主体与共同行政主体。应该说，每一个行政主体都是单独行政主体，但当两个以上的行政主体共同作出行政行为时，它们便成为共同行政主体。

(二)行政机关和行政机构

行政机关，是指按照《宪法》和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政职权、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。它具体指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格、能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机关具有行政主体资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。

行政机构，是行政组织的构成要素之一，是行政机关根据工作的需要，在机关内设立的若干工作机构，其按照内部分工办理或协助处理该机关的各项行政事务。它是构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，行政机关是各行政机构有机构成的综合体。只有在法定授权的情况下，行政机构才能成为行政主体。

而我们通常所说的行政组织，不是准确的法律用语，它是指由国家按照《宪法》、《组织法》和其他有关法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包括行政机关和行政机构，是一切行政机关与行政机构的综合体。

国家行政机关的设置一般从两个方面考虑:一是管理的实际需要，二是现代行政管理的功能。随着经济和社会的发展，国家行政管理的内容日益增多，范围不断扩大，行政管理从决策、执行混而为一的单一功能，向决策、执行、咨询、监督等健全的多功能发展。因此，必须科学地设置行政机关。我国行政机关的设置应当遵循以下原则:

1.适应需要原则。在行政机关的设置上，必须适应社会主义市场经济体制和民主法制发展的需要，转变政府职能，进行政府机构改革，并根据现代市场经济和法治行政的新需求对行政机关的设置不断作出调整。

2.精简原则。精兵简政是中国共产党的优良传统，当前和今后仍要遵循这一原则，力争用最少的人办最多最好的事。尽管经济和社会发展使管理机构和行政工作人员有不断增加的趋势，但现代行政管理又要求机构职责分明、层次简化、人员精干。

3.高效原则。行政上的高效率，是指用最少的时间来完成最多的工作，以最少的消耗获得最大的效益。是否达到行政上的高效率，由三个标准来衡量，即节约、迅速和有效性。

4.依法设置原则。任何一个行政机关要想合法地存在并得以充分地发挥其固有的功能，必须具备两个基本前提:一是必须由具有批准设置该行政机关权限的机关，在法定权限许可的范围内批准才能成立;二是必须依照法定程序进行，由有权设置、变更和撤销的机关，在其职权范围内设置、变更和撤销。为了真正做到依法设置行政机关，必须建立健全有关行政组织的法律规范。

(三)中央行政机关与行政机构

中央行政机关与机构主要包括:国务院、国务院组成部门、国务院直属单位、国务院组成部门管理的机构、国务院办公机构、国务院办事机构、国务院议事协调机构、国务院部门的内设机构。

国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，国务院享有领导和管理全国行政事务的职权，制定行政法规、规定行政措施、发布决定和命令的职权，领导各级行政机关并可以改变或者撤销其违法或不适当的命令、指示、规章和决定的权力，以及最高国家权力机关授予的其他职权。

国务院组成部门俗称中央部委，在名称上可能称为某某部(如农业部、科技部)、某某委员会(如国家发展与改革委员会)、某某行(即中国人民银行)、某某署(即国家审计署)等。国务院组成部门的设立、增加、减少、合并，必须经过全国人大或其常委会决定，这些部门的正职领导人是国务院全体会议的组成人员。

国务院直属单位与部委基本相似，但地位上略低于部委，其设立、增加、减少、合并，无须经过全国人大或其常委会同意，国务院可以自行决定;这些部门的正职领导也不是国务院全体会议的组成人员。

(四)地方行政机关与行政机构

地方行政机关与行政机构的主要类型包括:地方各级政府，地方政府的工作部门与直属单位，地方政府的派出机关，地方政府的办公机构、办事机构、议事协调机构，中央在地方上的派出机构与分支机构，地方行政机关的派出机构与内设机构。

我国地方政府分为省级(包括省、自治区、直辖市)，地级(包括设区的市、自治州)，县级(包括县、自治县、旗、县级市、市辖区)，乡级(包括乡、民族乡、镇)。各级人民政府均是行政主体，其法定职权主要是:执行权，决定、命令的发布权和规章的制定权，领导和管理权，法律纠纷裁决权。

地方各级政府的工作部门与直属单位与国务院的组成部门与直属单位基本上存在着对应关系。一般来讲，国务院的上述单位中具备行政主体资格的，地方政府中与其对应的单位也就具有行政主体资格;反过来结果也一样。值得注意的是，只有县级以上(含县级)人民政府才设立这些部门与单位，乡镇一级政府不设工作部门。

在历史上，我国中央政府与地方政府都曾设立过派出机关，但中央政府的派出机关如今已不复存在，而地方政府的派出机关仍普遍存在。具体而言，派出机关包括:省级人民政府派出的地区行政公署(事先必须得到国务院批准)，县级人民政府派出的区公所(事先必须得到省级政府批准)，市辖区或县级市政府派出的街道办事处(事先必须得到其上一级政府批准)，以及某些地方政府往当地开发区派出的管理委员会。这些派出机关在地位上类似于一级地方人民政府，具有行政主体资格。派出机关的法定职权主要有:(1)就辖区内行政事务作出决定权;(2)对本区域内行政事务的管理权;(3)行政公署作为省级人民政府的派出机关，还拥有对所辖职能部门和下级人民政府的领导和监督权。

(五)行政授权

行政授权实际上是指法律、法规、规章将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，并由自己对外承担行政活动的相应法律责任。

国家行政权力由行政机关行使，并由行政机关工作人员即公务员具体实施，但行政机关及其工作人员不是国家行政权力唯一的具体行使者。在特定条件下，其他组织和个人也能实施行政管理行为，成为国家行政权力的具体行使者。

国家行政机关与国家公务员以外的其他行政活动实施者的权力来源主要有两种:一是行政授权;二是行政委托。

关于行政授权，我们认为，它是指法律、法规、规章将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，并由自己对外承担行政活动的相应法律责任。这里所说的“行政机关以外的组织”，既包括非政府组织，也包括行政机关的内设机构和派出机构。

被授权的组织是指在行政管理活动中，通过法律、法规、规章将某些行政职权授予企事业单位、社会团体和群众性自治组织以及行政机关的内设机构和派出机构，来独立地行使行政职权并承担相应职责的法律行为。被授权的组织在行政法上具有独立的行政主体的法律地位。因为被授权组织享有法律、法规、规章所明确授予的行政职权，并能以自己的名义实施行政行为，独立承担法律责任。

二、行政相对人

行政相对人(简称相对人，也称行政相对方)是行政法和行政法学中一个重要和常用的概念，其基本含义就是指行政机关的行为所指向的，与行政机关相对应的一方。包括作为公民的自然人，具有法人资格的企事业单位和其他组织形态。

(一)行政相对人的法律地位

首先，行政相对人是行政主体行政管理的对象。

其次，行政相对人也是行政管理的参与人。在现代社会中，行政相对人不只是被动的管理对象，同时也积极地参加行政管理，如通过批评、建议、信访、听证会、意见征求会等形式参与行政立法和其他各种行政规范性文件的制定;通过告知、听取意见陈述、申辩、提供证据、听证、辩论等行政程序参与其行政行为的实施。

再次，行政相对人在行政救济法律关系和行政法制监督关系中可以转化为救济对象和监督主体。

(二)行政相对人的权利和义务

行政相对人的法律地位具体体现为相对人的权利和义务。行政相对人的权利同时也构成行政主体的义务，它是《宪法》赋予当事人的基本权利在行政管理领域的具体化。

1.行政相对人的权利

行政相对人的权利主要有:(1)申请权。如申请办理许可证照;申请取得抚恤金、补助金、救济金;在合法权益受到侵害时、申请获得法律保护等。(2)参与权。行政相对人依法有权参与行政管理。(3)知情权。行政相对人有权通过行政公示、告知、询问等渠道了解行政机关管理活动的依据和程序等等。(4)陈述、申辩权。行政相对人在行政主体作出与自身权益有关、特别是不利的行为时，有权陈述自己的意见，提供有关证据材料，进行说明和申辩。(5)批评、建议权。(6)申诉、控告、检举权。(7)申请行政复议权。(8)提起行政诉讼权。(9)请求行政赔偿权。(10)抵制违法行政行为权。

2.行政相对人的义务

行政相对人的义务主要是:(1)服从行政管理的义务。(2)协助公务的义务。比如配合行政主体的调查，为执行公务提供便利条件和设施等等。(3)维护公益的义务。(4)接受行政监督和调查的义务。包括接受行政主体依法实施的检查、鉴定、登记、统计、审计等。(5)提供真实信息的义务。如申请许可证应当提供真实准确的信息资料。(6)遵守行政程序的义务。以上这些义务并不是行政法律关系中行政相对人所要承担的全部义务，实际上现实生活中行政相对人承担的义务是非常多样化的，行政主体也可以在法律的框架内为行政相对人设定一定的义务，但必须符合法律保留原则，即这种义务的设定不能侵害行政相对人的合法权益。违反程序中的协助义务主要会产生以下几种法律效果:(1)作出对其不利的行政决定;(2)直接课以行政处罚;(3)行政强制。