基金组织代表性改革涉及的问题

一、基金组织代表性改革涉及的问题

总地来说，基金组织的代表性问题体现在以下三个方面:第一，按照什么标准分配代表权，即采用怎样的标准和计算公式来确定每个国家的份额;第二，每个国家实际分得代表权的大小，即成员国基本投票和加权投票权的总和;第三，如何行使代表权，即在基金组织中，采用怎样的会议方式进行国际磋商，采用怎样的表决方式做出组织决议，由哪些机关运用代表权力，国家如何监督其执行决议等。我们看到，各国的有关改革方案正是围绕上述三个方面展开的，例如，有的认为基金组织的份额分配公式不合理，忽视了人口、各国对基金组织贷款资源利用程度等因素的作用，片面强调国内生产总值的重要性，要求基金组织改革份额计算公式;有的认为发展中国家(特别是新兴市场国家)在基金组织中的代表权被严重低估，建议增加发展中国家的加权投票权;有的认为基金组织的表决方式被发达国家所利用，美国和欧盟等发达国家凭借一票否决权和份额优势抑制发展中国家提出异议，建议采用双重多数表决权方式;有的认为基金组织执行董事会中席位分配不均，不能很好地反映或集合各国的意见，要求改革执行董事会的职能;有的认为基金组织缺乏问责制度(Accountability)^[1]，主权国家不能有效监督基金组织机构的运作，建议健全基金组织的内外监督机制等。纵观这些改革方案，我们认为，基金组织代表性改革主要涉及以下五个问题:

(一)份额计算公式不合理

如前所述，基金组织的投票权由两个部分构成:一个部分是国家间完全相等的基本投票权，另一个部分是按照出资比例、份额计算公式分配的加权投票权。发达国家由于经济实力雄厚，在基金组织中历史出资较多，因而拥有了过半数、近60%的投票权，从而能够对基金组织实施绝对的控制(Pervasive Control)。^[2]发展中国家想要打破发达国家的控制，就必须通过修改现行的份额计算公式来获取更多的加权投票权。修改份额计算公式是增加发展中国家代表权的关键。

在基金组织中，现行的份额计算公式包括五套不同的等式，各种变量和系数极为复杂，计算过程也不透明，并依此得出了南北集团国家份额严重不平等的结果。因此，发展中国家对现行的份额计算公式提出了严厉的批评。这些批评主要包括:现行的份额计算公式单一地、过分地强调了国内生产总值变量的作用，从而高估了发达国家的份额，同时低估了发展中国家，转型中国家(Transition Countries)的份额;现行的份额计算公式不够简单和透明，成员国难以根据本国的数据和份额计算公式确定本国的应得份额;一国人口作为国际经济影响力的重要变量不是份额公式的参考变量;一国对基金组织资源的潜在利用程度也不是公式的参考变量等。^[3]

(二)加权投票权分配不均衡

基金组织目前的投票权格局形成于其成立之初。半个多世纪以来，基金组织经历了重大的变革，但其投票权格局依然没有大的变化。发达国家一直握有超过半数的投票权。很显然，基金组织投票权格局的停滞状态与世界经济格局的重大变化不相适应，也与发展中国家经济地位的迅速提升相矛盾。如果不进行加权投票权分配的结构性调整，基金组织就将越来越丧失合法性，丧失国际社会对它的支持和信任。事实上长期以来，发展中国家一直都在强烈呼吁对基金组织的加权投票权分配进行改革，力求改变不发达国家集团投票权整体上受歧视的状态。随着新兴市场国家经济的崛起，它们更是明确提出应当增加其加权投票权票数，以便其更深入地参与基金组织的全球经济治理活动。然而，这些改革呼声一直没有得到应有的重视和回应，直到美国次贷危机的爆发。这场百年未遇的国际金融危机以其极端的方式从反面证明:全球化时代的国际经济金融治理必须由南北两大集团携手进行;没有发展中国家的参与和支持，国际金融秩序是不稳定的;缺乏发展中国家的配合与监督，国际金融体系是脆弱的。由此，这场危机为发展中国家推进代表性改革，提高发展中国家在基金组织中的地位提供了重大转机。实行代表性改革，增加发展中国家的投票权，成为危机背景下基金组织改革的一项最重要的议题。英国前首相布朗把这种以基金组织加权投票权换取发展中国家参与和支持的过程称为“世纪大交易”(A Grand Bargain)。^[4]

应当指出，由于政治经济利益不同，各国对于现行加权投票权分配制度缺陷的认识也不相同。例如，从发展中国家的角度看，加权投票权的分配过分强调了发达国家集团的利益。发达国家的投票权占到了基金组织总投票权的57%，而其经济总量却远远没有达到这个比例。从新兴市场国家，特别是金砖四国(简称BRICs，包括巴西、俄罗斯、印度、中国)的角度看，加权投票权的分配与其国家的经济总量严重不匹配，导致这些国家无法在基金组织中发挥应有的影响力。而从最不发达国家集团的角度看，加权投票权没有兼顾最贫穷国家的利益。总地来说，基金组织的加权投票权在南北国家间的分配不均衡，背离了国家平等和国际正义原则，其调整机制也过于保守和滞后，不能对国际经济形势进行灵活和准确的反映。^[5]现行分配制度的结果，导致发展中成员国普遍没有取得相应的代表权，不利于不发达国家通过基金组织这一平台表达自身利益诉求，实现其对国际经济治理的主张。

(三)基本投票权比例过低

基本投票权是体现国别平等的一种投票权分配方式。联合国等普遍性国际组织均采用了一国一票这种基本投票权方式进行国际协商和国际决策。在以往发展中国家要求建立国际经济新秩序的斗争中，基本投票权往往是进行南南合作、推进改革的主要工具。然而，在基金组织中，基本投票权的地位却在不断下降，其票数在总投票权中的比例从20世纪的11.3%降至目前的2.1%。^[6]由于基本投票权比例过低，发展中国家对基金组织的合法性产生了种种质疑，认为基金组织缺乏国际代表性、没有实践国际民主精神、牺牲了发展中国家的利益、不利于发展中国家在国际经济事务中维护自身的利益，等等。由此，发展中国家对基金组织不信任，对基金组织的全球经济政策不配合，从而产生了基金组织的代表性危机。可以说，基本投票权比例过低正是引发基金组织代表性危机的主要原因。

(四)表决方式不民主

表决方式是基金组织代表权的行使规则。目前在基金组织中，有两种主要的表决方式:一种是《国际货币基金协定》(以下简称《基金协定》，第12条第5部分第3节规定的多数表决方式;另一种则是《基金协定》第12条第5部分第5节规定的特别表决权表决方式。这两种表决方式都以拥有多数投票权为表决规则。鉴于目前基金组织份额分配的特殊情况，无论采取哪一种表决方式都产生了同一个结果，即发达国家集团(甚至八国集团)拥有足够的投票权，能够实质性决定有关事项是否通过。当发达国家支持某一决议时，它们拥有足够的投票权可以使决议顺利通过;当发达国家反对某一决议时，它们拥有足够的反对票可以阻碍决议的通过，甚至当美国或者欧盟反对某一决议时，它们都拥有一票否决权，可以阻碍该决议得到通过。因此，在现行的基金组织表决方式中，发展中国家对于某一决议是否强烈支持、是否提出异议、是否投票反对，都无关紧要。一项决议的命运实质上掌控在少数发达国家手中。因此，广大发展中国家对基金组织现行的表决方式普遍表示不满，批评其已沦为少数发达国家利益最大化的工具，忽视了国际民主和国际平等。

(五)组织机构缺乏问责制度

基金组织各部门是主权国家行使代表权的实际途径，也是各国监督基金组织工作的重要机制。在基金组织的四大内设机构之中，理事会^[7]是最高的权力机构，主要负责基金组织“宪法性事项”的工作，例如增减成员国、调整份额、修改《基金协定》等;执行董事会则是主要的执行机构，主要负责基金组织“业务性事项”的工作，包括根据《基金协定》的授权发放贷款、进行国别经济监督、实施国际金融援助等;国际货币金融委员会是基金组织的主要咨询机构;总裁是基金组织的行政首脑。各国学者普遍认为，基金组织的四大主要机构缺乏透明度、缺乏问责制度。这也是基金组织代表性改革中不可回避的重要问题。

首先，基金组织的决策过程不够透明和民主，表现在会议机制和信息公开等诸多方面，其中最为明显的是基金组织的会议机制。理事会召开的基金组织和世界银行年会每年举行一次，主要讨论有关基金组织的“宪法性事项”。虽然成员国悉数参加会议，但是由于会期短、议题多，每个议题的讨论时间和准备情况差异较大。从总体上说，在会议之前，普遍存在国家集团举行秘密会议讨论的情况;在会议之中，议题的讨论不够充分，一个决议案能否通过主要取决于发达国家是否支持和倡导这一议案。基金组织执行董事会可以随时召开工作会议，讨论各种基金组织“业务性工作”。但是执行董事会的席位分配不均，争议较大，决策时间漫长。在执行董事会的24个席位中，除了最大的5个份额国和后来增补的中国、俄罗斯和沙特阿拉伯拥有自己的单一席位之外，其他国家必须以组合的方式共同分享一个席位，平均每一个混合执行董事会席位代表了11个国家。^[8]这样的席位分配，容易忽视成员国社会经济体制、国情、发展状况、文化理念上的不同特点，难以使各国达成一致共识、促成集体行动，并直接导致了执行董事会的决策缓慢和决策困难。除美国处于霸权地位外，欧盟国家也掌控了8个席位，从而获得了执行董事会1/3的表决权。这更加剧了发展中国家聚集的亚、非、拉国家的不满。^[9]发展中国家纷纷指责执行董事会的席位分配限制它们的权利，阻碍它们参与国际经济政策讨论，遏制它们发出自己的声音。^[10]

其次，基金组织的决策过程缺乏必要的监督。基金组织处理的事务直接涉及各成员国的根本经济利益。然而，成员国却不能很好地监督这些事务的执行，更无法对基金组织的机构和人员实行问责。基金组织问责机制的缺陷主要表现为:没有一个评估执行董事会工作的机制;没有一个检查执行董事会工作的机制;没有一个考核基金组织总裁工作的机制，总裁的任免程序也不透明。虽然基金组织三个机构的职能和问责方法并不完全一致，但是设置问责制的目的是相同的，那就是为了使基金组织的工作变得更加透明和更有效率，更便于成员国预测、评估和检查自身代表权在基金组织中的行使情况。^[11]

正因为基金组织存在上述代表性问题，国际社会对其合法性和有效性存在广泛质疑。因而，在此次金融危机爆发后，世界各国纷纷转向在国家间论坛(如G20峰会)等平台讨论危机的应对策略。这无疑造成了基金组织专业资源的浪费，同时也降低了基金组织的权威性。鉴于此，我们认为，基金组织的代表性结构必须进行改革;这项改革应当贯穿于基金组织代表权分配、代表权行使和代表权监督的整个过程。