基金组织代表性改革的理论依据

二、基金组织代表性改革的理论依据

国际经济组织的任何一项重大改革都是国际经济利益的重新分配和调整，因而都会面临既得利益者的抵触和反对。发展中国家想要力排发达国家的阻挠而推行改革，必须同时拥有足够的经济实力和坚实的法学理论作为后盾。这些法学理论不仅应勾勒出改革的应然图景，而且还应指明改革的价值判断标准。我们认为，基金组织代表性改革的法理依据应当包括公平理论、民主理论和效率理论。

(一)公平理论:实现国际形式公平与实质公平

在现代国际社会中，国家主权平等是国际组织的基石，给予国家平等的投票权是普遍性国际组织的基本特征。而基金组织却因为基金的性质采用了注资加权投票权的分配方式，并通过发达国家对基金组织的不断增资，造成了今天发达国家凭借注资优势，主宰基金组织事务的不公平局面。这显然是有悖于公平理论和国际组织使命的。从公平理论出发，基金组织的代表性改革可以分为形式公平意义上的改革和实质公平意义上的改革两个方面。

第一，形式公平的改革。从形式公平的角度审视基金组织的代表性结构，必然要求基金组织提高基本投票权的比例，给予成员国平等的代表权。首先，从基金组织的宏观组织性质来说，基金组织是一个普遍性国际组织。它为国际社会提供有关金融稳定、金融安全和金融发展的公共产品，^[12]因而应当全面代表国际社会各个发展阶段的国家利益。其次，从基金组织的具体职能特征来说，基金组织的维护国际货币秩序、提供国际贷款、引导国际经济发展等职能具有公益性和管理性。这些职能特征也决定了基金组织必须同时兼顾国际社会中贫富国家的利益。由于基金组织的公益性所致，各国对基金组织注资的目的，在于治理国际经济、维持良好的国际金融秩序、防范金融危机、促进国际经济发展，而非获得贷款收益。^[13]因此，国际社会的利益，而非注资国的利益，才是基金组织分配代表权的主要考虑因素。基金组织作为布雷顿森林体系的三大支柱之一，负有管理和协调各国货币和经济政策的职能，其所从事的宏观调控、经济监测、贷款援助、经济危机救助、维持世界经济秩序等职能活动显然具有国际公法执法的性质。从这个意义上说，基金组织的职能与主权国家的中央银行、经济决策部门的职能有相似之处。正是因为基金组织的公益性和管理性，它的代表权分配应当力求体现国家的广泛性和平等性，力求更好地反映世界各国、国际社会各利益团体对国际经济治理的特殊需求。

第二，实质公平的改革。根据公平理论分配基金组织的代表权，可以分为两个步骤:首先从形式公平的角度出发，考虑国家主权的平等性，给予成员国一国一票的投票权;然后再根据实质公平理论，考虑一国一票代表权分配的结果，并根据该结果进行调整，对弱势国家进行补偿。^[14]基金组织的代表权分配只有进行了实质公平的调整，才能够兼顾贫富国家的利益，缓和国际社会的南北矛盾，实现世界经济的共同发展。因此，基金组织不仅应当给予发展中国家形式公平的平等待遇，还应当给予其实质公平的优惠待遇。基金组织在进行微观业务决策时，特别是进行国别经济监督和发放国际贷款时，应当注重发展中国家的利益，关注它们的实际需求，给予它们应有的发言权和建议权;而在作出宏观国际金融决策时，特别是引导国际经济发展和监督执行已有国际金融决策时，应当发挥其应有的发展职能，把消除不发达国家的贫困，促进世界的共同繁荣作为其神圣职责。

与理想的状态相反，基金组织的现行职能活动往往背离了实质公平的要求。以基金组织国别经济监督工作为例，其从以下几个角度看都不符合实质公平原则:一是从监督标准上看，基金组织评价一国经济是否健康的标准是西方发达国家的经济体制、发展模式和管理做法，应用的是西方主流的自由主义经济和政治理论，推崇的是西化的价值观和评价标准。当其对发展中国家的经济开展监督时，极少考虑到发展中国家自身独特的工业基础、经济体制、自然环境、经济理念等情况。二是从执行机构上看，基金组织执行董事会主要负责开展国别经济监督工作，对此，发达国家拥有绝对的控制权，而发展中国家集团对执行董事会的决议几乎没有发言权和决策权。三是从工作人员来看，基金组织的工作人员大多数是来自发达国家的雇员，他们对发展中国家的文化和经济形态并不熟悉，在经济理论、知识结构上缺乏多样性，在经济体制实际运作上缺乏对发展中国家的必要了解。这三个方面的因素综合在一起，导致基金组织在进行国别经济监督时，发达国家控制了话语权，它们认为发展中国家是世界金融危机的频发地，金融体系不完善，需要接受发达国家经济理论和经济体制的改造。然而，此次金融危机的发生恰恰暴露了发达国家自身金融监管体制的缺陷以及基金组织对发达国家经济金融不稳定因素监督的缺位。因而，危机后改革基金组织的监督体制应当着重调整国别经济监督上的代表性结构，以吸收更多发展中国家参与其监督活动，提高监督体制的多样性和普遍性，扩大监督范围的广泛性和全面性，把监督的重点放在国际资金流动频繁的发达国家、国际金融中心积聚的离岸金融中心上。这样，基金组织的国别经济监督和引导才能真正起到早期危机预警，推广“最佳实践”(best practice)以及引导世界经济平稳健康发展的重要作用。

基金组织在发放国际贷款时也常常背离实质公平的要求，如忽视发展中国家的需要和实际情况提出苛刻的条件性要求(Conditionality)，人为地造成借款门槛高、还款周期短、贷款用途限制严等。这不仅阻碍了发展中国家及时获得贷款援助应对本国危机，而且还加剧了危机的国际蔓延。危机后改革基金组织的贷款发放机制，应当增强发展中国家的代表权、扩充贷款资源、增加贷款种类、放宽条件性限制，畅通发展中国家获得贷款援助的渠道，并以此来应对危机，平衡国际收支。

基金组织除了执行国别经济监督和发放国际贷款职能外，还执行宏观的国际经济发展职能，例如开展国际金融技术援助，推广国别经济发展的最佳实践等。在基金组织执行国际经济发展职能时，实质公平原则要求基金组织积极地发挥发展职能，促使发达国家对发展中国家历史上的不公正待遇进行补偿。^[15]国际社会达成的联合国“千年目标”(Millennium Goals)中提到，“各国应帮助发展中国家发展经济，减少贫困，并最终实现全人类的共同繁荣”。基金组织作为最具影响力的国际经济组织，应当充分倾听发展中国家的呼声，利用自身贷款援助、技术培训等资源来实现国际社会的这一目标。

(二)效率理论:平衡代表性与效率性

基金组织代表性改革除了应贯彻公平理论外，还应参照效率理论，以规范国家参与基金组织的行为，增加基金组织的效率。从国际实践来分析，成员国在基金组织中参与不足或过多干涉，都将阻碍基金组织职能的发挥，影响基金组织的效率。特别是在经济全球化背景下，金融危机的传导性和影响力都在变强，需要基金组织迅速而有效地应对。如果不赋予主权国家足够的代表性，不给予成员国充分参与决策讨论的权利，必将削弱基金组织决议的合法性和有效性，从而阻碍基金组织决议的及时生效与执行;然而，如果允许主权国家过多地干涉基金组织的业务活动，又将影响其决策的独立性和合理性，并减慢基金组织的反应速度。因此，基金组织的代表性改革应当将合法性和效率性并重，根据基金组织机构的不同职权，设定不同的决策程序和表决方式。

探索提高基金组织决策效率的方法，必须首先分析基金组织的特点。基金组织是一个类似于公司的国际基金。根据世界通行的公司治理理论，股东一般并不参与公司的日常管理活动，而是雇佣治理机关让其从事公司的日常管理。股东仅监督治理机关的工作，对其进行奖惩激励。公司的治理机关是独立、理性、公正的第三方，它具有丰富的专业知识和高超的管理能力，能迅速而有效地处理公司事务。与公司治理模式不同，在基金组织的日常运作中，注资股东(即成员国)希望更多地参与基金组织的业务活动，以确保自身利益得到最大化的实现。成员国经常干涉基金组织的业务活动，甚至常常把基金组织业务活动作为推行自身政治、经济理念的工具，作为国际政治交易的一个筹码。成员国过多地介入和干涉基金组织的业务决策，不仅造成了基金组织专业资源的浪费，而且拖延了基金组织的决策进程，更使得基金组织决策难以达到公正理性的结果。^[16]基金组织除了具有“公司性”特点外，还是一个高度专业化的政府间组织，其所处理的事务是宏观、复杂的全球经济金融事务。让更多主权国家参与到基金组织业务决策中来，就需要基金组织提供更多的国别信息，进行更全面的专业知识培训。只有在成员国代表掌握以上必要信息和业务知识的基础上，才能作出国别经济监督、发放国际贷款等具体决策。根据基金组织内部人员的估计，基金组织的绝大部分工作都是在微观具体业务决策中提供信息，回答成员国质询，协调国家之间的分歧。^[17]由于基金组织的工作重心偏向于微观方面，自然就忽视了宏观方面的国际经济政策引导和法律文件的监督执行工作。

基于以上分析，基金组织想要同时兼顾组织的合法性和效率性，就必须引导成员国合理地参与基金组织活动。首先，应当明确基金组织股东也即成员国对基金组织事务的参与应当主要集中在宪法性事项和宏观管理事项上，例如决定基金组织职能、制定基金组织主要业务执行原则、进行经济引导、经济监督等。在这些事项上鼓励成员国更多地参与讨论，在决策前充分磋商，能够培养国际共识，取得成员国在执行决议上的自愿性和责任感，提高基金组织在国际金融治理中的威望。而在基金组织微观业务工作时，则应当摒除成员国的不当政治影响，给予基金组织技术层面更大的独立性，让其根据既定的标准和原则自由裁量，做出决策，成员国再通过事前管理、事中监督、事后责任追究(ex post accountability)等方式对其进行监督和控制。这样分类地引导成员国参与基金组织活动，就能够使基金组织在增加代表性的同时兼顾效率价值了。

(三)民主理论:监督权力的行使

基金组织代表性改革除了应注重公平和效率价值之外，还必须兼顾民主价值。根据民主理论，吸收最广泛的主体参与决策，对权利的行使施以严格的监督和合理的引导，就能使决策结果变得合理和公平。^[18]随着经济全球化、经济自由化进程的深入发展，世界经济活动更为频繁，经济关系更为复杂，经济市场的联系更为紧密，同时各国经济的发展状况更为不均衡，国际经济问题也更为复杂，涉及的利益考量因素和价值也更为多元化，国际经济法律体系呈现出“碎片化”^[19]特征。这一现象加大了基金组织全球经济治理的难度，使得基金组织的决策面临合法性挑战。一方面，这一现象要求基金组织的决策真实地体现各个主权国家的真实意志，反映国际社会的共识;另一方面，这一现象还要求基金组织注意到国际金融问题与国际债务问题、国家经济调整措施问题、^[20]国际贫困问题、能源问题、国际就业问题、国际经济长效发展问题等重大国际问题的联系。基于以上分析，基金组织在代表性改革的过程中应当作出以下调整和改革。

首先，为了更好地体现主权国家的意志，产生国际社会共识，基金组织应当注重代表权分配、代表权行使和代表权监督中的民主性。特别是应当增设一个常设性的国家间代表权监督平台，让成员国总体监督基金组织的运作状况，听取基金组织的工作汇报，评价基金组织的各项决策，对事务的执行状况进行及时的跟踪和审查，对不合适的决策进行纠错和调整。

其次，为了让基金组织的全球经济金融治理更为全面化、民主化、合理化，基金组织应当创建组织会议的列席机制和接受报告机制，引导其他国际组织、非政府组织、国际市民社会参与到基金组织决策中来。这样当基金组织成员国展开讨论、考虑决议内容、权衡决策利弊，进行表决时，就能够得到其他专业性国际组织、非政府组织、市民社会的建议和信息。这些机制加强了基金组织的专业性，丰富了基金组织的信息量，为基金组织决策提供了多元的价值选择，从而能够从整体上提高基金组织的国际经济金融治理水平。^[21]举例而言，非政府间组织和市民社会一直是反思金融自由化思想浪潮的主导者，它们认为《世界贸易组织服务贸易协定》和各种自由贸易协定强力推进的金融自由化是加速本次金融危机全面爆发的主要诱因。由于金融机构一味追求金融自由化，一方面使得发展中国家的金融业面临残酷的竞争，加剧了行业的逐利性，降低了行业作为公共产品对国家经济结构、社会稳定、环境保护应起的作用;另一方面也使得发达国家的金融机构一味盲目地扩展规模，逃避国际国内的监督，特别是对高风险、高收益的金融衍生产品的监督。这两方面因素相互结合，使得金融自由化成为国际金融安全与稳定的重大隐患。^[22]相应地，非政府组织和国际市民社会提供了一系列强调金融稳定和金融安全的改革措施，它们为防控全球系统性危机提供了一个可行的方案。如果能在本次危机发生之前引入这些团体的会议列席、提交报告机制，在基金组织中多采信其改革主张和监督措施，危机的影响或许就能得到某些程度的抑制。因此，基金组织应当吸纳这些团体参与基金组织决策，允许其以提交书面研究报告、列席会议等方式参与成员国间的会议，发表自已的观点和主张，对基金组织决策的正确性和合理性进行监督。