基金组织运行的法律缺陷

二、基金组织运行的法律缺陷

作为最重要的国际金融组织，基金组织的运行机制直接关系到它能否成功完成最大限度地促进全球增长和维护国际金融稳定的任务。但时至今日，基金组织仍不能满足国际社会对它的角色的期待，也无法完成时代赋予它的重任。究其原因，基金组织的运行机制存在着明显的法律缺陷。基金组织的前任总裁康德萨斯断言，在公众眼中，基金组织的合法性已日益遭到质疑。^[8]

(一)基金组织的决策机制使其决策失去了国际法的效力

众所周知，基金组织的表决机制是加权表决制，并非一国一票。投票权由两部分组成，其一为成员国都拥有的250票基本投票权，其二为各国根据所缴份额所得到的加权投票权。由于基本票各国一样，所以在实际决策中起决定作用的是加权投票权。加权投票权与各国所缴份额成正比，而份额又由一国的国民收入、外汇储备、经常账户支出、经常账户收入的比重及波动性等多种因素确定。目前基金组织的投票权主要掌握在美国、欧盟和日本手中。美国是基金组织的最大股东，具有17.09%的份额和16.74%的投票权。因基金组织所有重大决策都需要获得85%的投票权才能通过，所以美国拥有了一票否决权。而西方七国在基金组织中的投票权加起来达到45%，这意味着基金组织所有的决议均可能被少数国家主导和控制。而且，由大国制定的份额公式也未能准确反映新的经济形势下各国的经济增长形势，以中国为代表的广大发展中国家的份额和投票权被严重低估。因此，尽管形式上是多边的，但在实际操作中，布雷顿森林体系是高度集中的。^[9]这种安排被批评为是一种集中的、秘密的、不能反映欠发达国家声音的决策体系。^[10]在该体系下所做决策的法律效力不断地遭到质疑。根据国际法基本原理，国家之间的协调意志是国际法效力的根源。而基金组织的决策机制是大国政治，尤其是美国霸权主义在这一关键性国际经济组织中最重要的体现，它削弱了其他成员国表达意志的权利，更没有体现当今世界经济格局中各国的协调意志。所以，基金组织的决策失去了国际法的有效性。

在少数发达国家的推动下仓促出台的“2007年决定”的形成及实施过程是基金组织的决策失去国际法效力的最好佐证。基金组织成立时，美国是最大的贸易顺差国，而基金组织的重要宗旨之一就是防止成员国发生国际收支逆差和货币危机，因此，其对成员国汇率政策的监督重点一直是经常项目逆差的可维持性以及相应货币汇率的高估问题。但是，在美国大规模逆差长期存在的背景下，美国国内的贸易保护主义势力针对中国等亚洲国家，就汇率问题频频发难，指责顺差国货币当局低估本国货币，进而取得在国际市场上的不正当竞争优势。在以美国为首的西方国家的推动下，历时1年，基金组织便通过了“2007年决定”。“2007年决定”则强调顺差国的汇率政策有可能引起相关国家的外部不稳定，这样会使得国际压力由逆差国转向顺差国。所以基金组织只是以美国为首的发达国家为本国谋求利益的国际工具。在“2007年决定”正式面世前，尽管包括中国在内的一些发展中国家已经对其中的许多内容安排提出了十分明确的异议，但基金组织仍然我行我素并最终使其在执董会上顺利通过。这种结果再次凸显了基金组织投票权的偏颇与失重。^[11]“2007年决定”通过后，以中国为代表的发展中国家明确地对该决定的合法性提出质疑，而次贷危机的蔓延也使决定的执行面临困难，所以，基金组织不得不暂缓执行这一有效性遭受质疑的“2007年决定”。

(二)基金组织的贷款条件与“不干涉内政”的国际法原则有冲突

《基金协定》第5条第3节规定了使用基金普通资金的条件，成员国政府承诺在政策上做出某些改变，以此换来基金组织的财政援助。但实践中，贷款条件是通过基金组织和成员国的非正式协商设定的。问题是，成员国特别是弱小国家发生危机时，其力量相对于基金组织来说较微弱，因此只能被迫接受基金组织的指示。基金组织独立评估办公室的报告也确认，尽管有时候条件反映了国家的选择，但基金组织确实利用其优势采取了对危机解决不重要的长期政策。^[12]纵观基金组织在20世纪80年代末期的债务危机及90年代后的金融危机中的救援贷款，很显然，基金组织贷款条件涉及的范围越来越广，不仅包括一国宏观经济政策方面的改革和调整，也逐渐包括了诸如公司管理、银行规制、税收改革、贸易自由、消除外国投资管制、允许外国银行和公司设立子公司以及控制价格等通常由一国政府来管理的事项。而且，其严苛的条件还延伸到社会和文化政策领域，如人权、军费开支、社会福利项目、政府腐败及环境保护等。^[13]这种明显与国际法基本原则相悖的事实也得到了基金组织高级官员的承认。曾任基金组织第一副总裁的斯坦利·费舍尔认为:“过宽的条件可能侵犯了一国对于规划的自主权。”原任执行董事贝拉通过对基金组织的条件的分析得出，尽管基金组织是一个重要的运用某种机制解决金融危机的国际金融机构，但是其施加的政治和经济指令却超出了管辖范围，并违反了成员国的主权意愿。

(三)基金组织成员国的权利义务的分配不平衡，违背了公平原则

基金组织是西方发达国家主导建立的，所以在制定章程及行使职能时，明显体现出发达国家与发展中国家权利与义务不平衡的特征。

第一，《基金协定》依照其份额公式赋予了经济强国占绝对优势的投票权，并认可其货币是主要国际储备资产，但对于这些主要国际储备资产的发行国却没有任何义务上的约束。以美国为例，美国收获了作为主要国际储备资产的发行国的种种利益。比如: 1990—2004年，通过美元的发行，美国平均每年获得的传统意义上的铸币税为181亿美元。^[14]由于美元仍是最主要的国际储备货币，且不再受国内黄金储备的约束，因此美联储的货币发行权力获得了实质性的扩张。而美元支撑的债务经济使美国可以暂缓甚至逃避债务，从而实现财富的转移。但与此同时，基金组织却没有任何有关美元发行纪律的有效约束机制。当美国遭遇危机时，它完全可以利用国内货币政策对外转嫁风险和输出通胀，美国当前对次贷危机的处理就是明证。当前的国际货币体系无疑是次贷危机扩大和蔓延的根本原因。

第二，表面上，加权表决制和贷款的条件在权利义务的一致性方面是合法的，但如果将两者综合考察，其不公平性和虚伪性将会凸显。少数发达国家拥有对基金组织的控制权，它们通过贷款的条件强行要求需要借款的国家采纳一定的金融和经济政策，但它们自己却因为不可能向基金组织寻求类似贷款而没有遵守这些政策的义务。基金组织中的有控制权的富国坚持单边义务，而基金组织则是这种单边义务的有力的推动者。纵观发达国家主导制定的基金组织的贷款条件，主要包括避免庞大的财政预算赤字、加强金融机构的监管以避免激进和不审慎的操作实践、关闭或重组陷入困境的金融机构、贸易政策自由化、增加外资的准入机会等。如果美国和日本向基金组织借款，那么美国20世纪80年代的储蓄和贷款危机、日益宽松的公司治理标准、会计和审计丑闻，日本招致大量批评的银行业机构以及两个国家经常的预算赤字、在农业和钢铁方面的贸易保护主义等都是对基金组织贷款条件的严重背离。^[15]但显然，基金组织的义务是不可能对这些有控制权的国家产生约束力的。

(四)基金组织的危机管理职能超出了《基金协定》的授权，有滥用国际组织法律人格之嫌

正如前文基金组织的角色演变中所述，布雷顿森林体系崩溃后，《基金协定》授予基金组织的职权没有发生根本性的变化。但是，在20世纪80年代的债务危机和90年代的金融危机后，基金组织一方面履行协助成员国收支平衡这一原有的职能，另一方面，它开始将注意力转向长期的经济建设和发展领域，并频繁地回应威胁整个国际金融体系的危机。作为这种转变的结果，基金组织已将职能深入未曾授权和没有行为能力的领域。它拓展了监督的范围，从汇率政策的监督延伸到所有影响外部稳定的政策的监督;它发放中长期结构调整性贷款，与世界银行的职能出现交叉;它发放补充储备贷款，对金融危机进行管理和救援。而且，在这类贷款附加的条件下，基金组织开始关注破产法、知识产权法、司法改革以及其他为市场提供便利的法律和机构安排，并深入公司治理甚至政治管理(通过关注腐败)的领域。显然，基金组织的职权出现了“从宏观到微观”的转化。^[16]而根据国际法理论，国际组织的法律人格是派生的，它的法律权利能力和行为能力是由其章程明文规定的，越出章程规定的职权而擅自行动，应被视为非法。^[17]所以，基金组织的危机管理职权并无合法的依据。

(五)《基金协定》的软法倾向极大地削弱了法律规范本身的强制性和有效性

尽管《基金协定》在形式上是全球性的多边国际公约，但它的条文的历史、发展和修订都表明基金组织的规则应被界定为“软法”。^[18]著名的国际金融法专家约瑟夫·戈尔德以协定第4条为例，指出基金组织的规定太过原则和概括。该条规定成员国在汇率安排方面应遵守的义务时，有如下表达:(1)在考虑本国国情的基础上，努力以经济与金融政策促进价格相对稳定的经济增长目标。(2)寻求通过有序的经济金融条件和不会产生异常混乱的货币制度促进稳定。而且，该条授权基金组织采取明确的原则对成员国的汇率政策予以“指导”，要求成员国为实现目标而“努力”，所以，它属于“软法”而缺乏强制性，甚至较原始条款更软一些。^[19]另外，《基金协定》第6条可以用于证明“软法”条款在运行中缺乏有效性。20世纪30年代“大萧条”时期，投机资本的流动动摇了全球经济的稳定性，所以第6条规定各成员国对资本项目的移动可以采取必要的管制。当时参与起草协定的关键人物约翰·梅纳德·凯恩斯高度评价该条款:“这个永久性的协议安排授予每个成员国政府管制资本流动的权力，这将为我们国内资本市场的安全奠定比以往任何时候更坚实的基础。”^[20]但是，20世纪90年代早期，基金组织开始反对资本管制，并在1998年讨论修订第6条的可能性。这种转变直接或间接地通过贷款条件影响各国政府，使第6条的规定形同虚设。正是这些“软法”的特征，使基金组织的规则失去了法律约束力。