次贷危机为基金组织改革提供的契机

三、次贷危机为基金组织改革提供的契机

2007年8月，资本主义的中心地带——美国爆发了次贷危机。经历了暴风骤雨般的金融机构的破产和重组后，金融危机的影响正逐步扩大到实体经济领域，全球经济陷入衰退，国际社会进入恢复和重建的后次贷危机时期。这场危机在给世界经济带来沉重打击的同时，也使基金组织持续了10年的改革呼声走向快通道。

(一)基金组织法律变革的必要性

据统计，1977年之后，区域性或全球性的经济危机共有110多次，平均一年差不多要发生三至四次的金融危机，这是人类历史上从未有过的现象。^[21]而当今，在金融业最发达的美国爆发金融危机且使全球经济陷入衰退。从金融危机屡屡发生且愈演愈烈来看，过于依赖单一货币美元已引发了一系列矛盾和问题，并使全世界为之付出了沉重代价。特别是随着经济全球化进程的加快，基金组织的规则无法解决权利与义务的对称与平衡问题，致使美元以及由此衍生的金融产品缺乏有效的治理和监管;世界经济过于受制于美元，当美国经济或美国金融市场出现危机时，美国可不受约束地发行美元，使将美元作为主要储备货币的国家遭受损失;这种制度易于助长道德风险，导致储备货币发行国各类主体过度透支信用。而这些恰恰是金融危机的重要原因。因此，必须对基金组织的规则进行改革，否则，很难避免危机的重演。并且，改革的成果必须以法律的形式确定下来，而不能仅停留于政策协调的层面，因为法律具有稳定性、可预见性、可操作性和约束力。

基金组织的法律缺陷使国际社会出现了“废除基金组织”的呼声。但不可否认，历史证明，基金组织具有较强的适应性。在它建立后的1/4个世纪里，它在促进成员国取消外汇管制方面取得了卓越的成就。在牙买加体系下，基金组织在协助成员国处理融入全球经济一体化过程中出现的周期性的支付困难方面发挥了关键的作用。所以，次贷危机爆发后，世界又将目光聚焦在这个最为重要的国际金融组织。基金组织必须革新，才能完成时代赋予的历史使命。正如巴里·艾钦格林所说:“有时候危机会提醒我们为什么会有基金组织，但如果基金组织不能提出一些新的想法去处理危机，那么危机只能告诉我们为什么需要遗忘基金组织。”^[22]

(二)基金组织法律变革的可行性

第一，次贷危机凸显出世界经济力量格局的变化，为基金组织改革提供了动力。历史反复证明，发达国家只有在被迫或有利可图的情况下，才会为世界经济的发展和繁荣调整其政策和法制。次贷危机再次充分暴露了美元霸主地位的缺陷以及布雷顿森林体系的失效，美国、欧盟、日本的经济实力暂时受挫。新兴市场国家在21世纪最初几年里经济实力迅速上升，尤其是次贷危机发生后，首次出现了一部分新兴市场国家在资金方面救助发达国家的现象。发达国家都意识到在当前的国际金融体系改革中，纳入新兴市场大国有利于其整体利益，在基金组织改革中提高新兴国家的代表性和发言权已成为普遍共识。而且，发达国家之间利益的分化，使一些发达国家和新兴市场大国之间在基金组织改革上具有共同利益。在改革基金组织的投票权和代表权上，美国就积极支持新兴市场大国和发展中国家的要求，要求欧盟某些成员国转让出投票权，并缩减其在执董会的席位。而在国际金融监管领域和针对主要储备货币国家的宏观经济政策进行监督方面，欧盟和新兴市场大国又有共同的利益。所以，新的利益格局的形成必然为基金组织改革提供原动力。

第二，次贷危机后G20峰会达成的共识为基金组织的法律变革提供了思路。2008年11月在华盛顿举行的G20首次峰会上，各国达成以下共识:根据需要增加国际金融机构的资金规模;改革布雷顿森林货币体系，增加发展中国家的发言权和投票权;加强对金融部门的监管，强化对宏观经济和金融的指导;发达国家和基金组织等国际机构应该在构建和实施新的全球化监管标准方面，为发展中国家提供能力培训项目的帮助。2009年4月，G20第二次峰会在伦敦举行。会上，各国同意巩固国际金融机构，对基金组织增资，并提出基金组织发行债券的新思路;改革基金组织的份额分配制度和高级官员的遴选程序，增加新兴国家和发展中国家的话语权和代表权;加强基金组织危机防范和危机管理的职能，支持对贷款种类及其限制条件的改革。在2009年9月美国匹兹堡举行的第三次峰会上，各国承诺将新兴市场和发展中国家目前在基金组织约43%的投票权份额提高至少5个百分点，并且改革执董会，在保留发展中国家席位的基础上减少执行董事的名额。在G20的磋商机制下，基金组织改革找到了可循的路径。

第三，次贷危机前后基金组织自身的努力为基金组织改革奠定了良好的基础。20世纪90年代后，基金组织已意识到自身存在的问题并着手准备改革。(1)机构改革。1999年，基金组织成立了国际货币和金融委员会(以下缩写为IMFC)，主要职责是审核有关改革基金组织职能的建议，确立了支持和推进基金组织改革的内部机构体系。2001年7月，基金组织成立了独立评估办公室(以下缩写为IEO)，其目的是对基金组织的政策和活动进行独立和客观的评估。它完全独立于基金组织的管理层，并与执董会保持一定距离。(2)职能改革。2006年9月召开的基金组织和世界银行的年会上，成员国强调加强多边磋商，提高监督能力，并决定帮助新兴市场国家和地区提高危机防范能力，帮助低收入国家实现千年发展目标。^[23](3)份额改革。2006年年会还就份额改革达成了基本共识。在“中期改革战略”中提出两步走方案，第一阶段为少数被严重低估国家特别增资，第二阶段改革涉及范围更广，涉及份额计算公式、基本投票权、总裁遴选方式等。本次年会中通过了对“中国、韩国、墨西哥、土耳其”四国的特别增资方案，中国在基金组织的份额从2.98%上升到3.72%。同时各国对份额改革的进程达成了协议。基金组织执董会于2008年3月28日通过份额和投票权改革方案，拟增加中国、印度等新兴经济体的代表性。根据这份改革方案，发达国家在基金组织的投票权比例将从目前的59.5%降为57.9%，发展中国家则从目前的40.5%上升为42.1%。中国在基金组织的份额将增加到3.997%，投票权增加至3.807%。(4)增资改革。2009年8月，基金组织正式批准2 500亿美元的SDR普遍分配，使成员国分配总额从约330亿美元(214亿SDRs)增加到约相当于2 830亿美元。并且，为了增加基金组织的可用资源，基金组织于2009年4月讨论了新借款安排的额度的扩充和改革;2009年7月1日，基金组织执董会批准向官方部门发行债券的框架，首次尝试这一新的融资方法。(5)贷款方式的改革。2009年3月，基金组织新设立了“灵活信贷额度”以取代“短期流动性工具”，也就是为经济基本面良好、政策完善以及政策执行记录良好的国家提供贷款的一种保密的援助工具，并且贷款数额没有限制，也不再附加额外条件，贷款期限也延长至3年3个月到5年。这是基金组织贷款工具的一次历史性改革。已进行的改革为基金组织的法律变革奠定了机构基础和制度基础。