《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》的实施情况

三、《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》的实施情况

作为仿行宪政的改革规划，《九年预备清单》把预备立宪改革推进到实质性的实施阶段，晚清政府依据相关规划，实实在在地开展了些许工作，也取得了一定成效，从其实施情况来看，这次的宪政改革基本上是值得肯定的。赵炎才先生就多次表达出这样的观点:“清末将君主专制转换成君主立宪，可谓清朝统治者对封建政体自觉进行的一次根本性革命，这场革命顺应了中国社会发展潮流，具有历史进步性，值得予以充分肯定……这些基本特点表明晚清政体近代转型客观上体现了中国传统政体发展的内在要求，具有时代进步性。”^[23]

(一)官制及议会制度改革规划的实施

1.官制改革的实施

依据规划，在中央官制改革上，晚清政府主要意图在于取消军机处与旧内阁而设部，最终实现内阁负责制的中央行政体制，“分之为各部，合之皆为政府”，“行政之事专属内阁各部大臣”，^[24]其基本精神是仿照西方国家的政府组织原理，成立责任内阁，借以维持其统治。

1910年11月4日，清政府下谕，提前厘定官制，并提前颁布试办，即行组织内阁。1911年5月8日，清政府批准并颁布了宪政编查馆和会议政务处拟定的《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》。同日任命庆亲王奕劻为总理大臣，并任命了各部大臣。虽然其内阁成员中皇族占据多数，是典型的“皇族内阁”，但官制改革仍然向宪政化方向迈进了，国务大臣“辅弼皇帝，担负责任”的原则被确定下来。辛亥革命后，清政府面临政府内部各种反对力量的攻击，遂加快了中央官制改革的步伐，1911年10月30日，清政府采纳了资政院的建议，撤销“皇族内阁”。1911年11月8日，资政院根据“十九信条”正式选举袁世凯为总理大臣。至此，责任内阁得以确立。

就外官制即地方官制的改革而言，随着东三省、直隶、江苏的试办，地方官制改革进一步向全国扩展，颁布了一系列法令法规，对各行政机构的职能做出了规定，把改革推向深入。晚清政府按照清单规划，颁布与积极落实《各省官制通则》。

从总体来看，晚清的地方官制在省级行政系统实行双重架构:一方面是地方最高一级行政机关，督抚是地方的最高长官，同时也是中央派出代为管理地方的行政机关，督抚的权力是中央与地方权力分配中分配给地方的权力，改革后的省级行政机构虽然仍是中央派出机构，代表中央权力，但在代表地方利益这方面的作用却加强了。在行政组织方面，省级机构除保留布政、提学两司，改按察司为提法使司，增设巡警、劝业两道之外，还出现了一些新变化，如幕僚制度化，设立省清理财政局，成立谘议局等。这些新机构的设立，提高和扩充了省级政府的行政能力，并且促使省的行政职能进一步分化和专业化。

官制改革初步确立了行政与司法分离的政治体系，改变了以往官制主从不分、责任不明的状况，为后来进行的预备立宪提供了一定的制度保障。但“清单”虽然规划了中央与地方各自的官制厘定，在实施中却并未厘清中央与地方的权限关系，没有明确哪些权力归属中央，何种权力归属地方，中央与地方权限不明确，清朝政治“外重内轻”的问题没有解决。在官制改革的过程中，政府也没有处理好各种矛盾，尤其是中央与地方的矛盾，造成了地方与中央的离心力愈发加强，使原本赞成改革的立宪派和部分官僚也走到了清政府的对立面。他们与革命派一起推翻了清朝的统治，地方官制改革没有完成也随之终止。

2.议会体制规划的实施

1906年，在宣布官制改革之时，清政府就答应设资政院“以立议员之基础”，1907年7月上谕宣布筹备资政院，并任命溥伦、孙家鼐为总裁，资政院开始筹办。1907年9月20日，上谕正式宣布设立资政院。在“清单”的规划中，资政院应于1910年召开。1908年7月8日，在国会请愿运动高潮时，资政院出台《资政院章程》10章中的第1、2章(总纲、议员)，即行会同军机大臣上奏公布。1909年10月，资政院颁布《议员选举章程》。1910年10月，资政院正式成立，在京师召开会议。

资政院是晚清以来第一个具有国会性质的代议机关。按照《资政院章程》之规定，“资政院钦遵谕旨，以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”，可见，资政院是君权体制下反映公议、训练议员的临时机关。依据“清单”的规划设计，资政院并不是议会，而只是国家议会的试验品，正式议会的创建应当以议员法的出台和议员选举为标志。也正因如此，围绕开国会问题的斗争并没有因为资政院的建立而停止。宣统二年(1910年)，第三次国会请愿发动，立宪派和地方督抚也对清政府施加了强大压力，清政府被迫于11月4日宣布于宣统五年(1913年)召开议会。次年11月5日，在辛亥革命的巨大压力之下，清政府宣布即开国会。

“清单”颁布以后，晚清政府就下令各省设立谘议局。1908年7月22日，国会请愿运动高潮时，清政府公布了《谘议局章程》、《谘议局议员选举章程》，并由宪政编查馆向各省督抚发出咨文，要求各省督抚奉章后一年以内一律办齐。各省督抚在先后建立本省的谘议局筹备处后，立即开展各项筹备工作，至宣统元年九月一日(1909年10月14日)，“各省谘议局开会之期，除新疆奏明缓办之外，各省一律开办”，全国共设奉天、吉林、黑龙江、直隶等21局，计选出议员共1643人。此数未包括部分谘议局选有的候补议员58人。^[25]从成立到武昌起义爆发，谘议局延续了2年时间，各省谘议局依据章程召开了常年会和临时会议，对本省的一般政务、地方财政等问题发表议论，有些省的谘议局还就本省的重大权益问题展开斗争，但由于诸多问题都与地方政府的传统利益是矛盾的，因此遭到督抚要员们或明或暗的抵制，实际效用不佳。

资政院和谘议局的创建都是中国历史上前所未有的创举，这些组织带有浓厚的民主政治色彩。立宪派和进步人士利用这一平台，第一次以参政的形式对国家事务进行公开讨论，打破了专制时代政治决策的秘密性、专断性和神秘性，将宪政的观念传输给广大民众，促进了国民的民主觉醒，提高了民众的权利意识，并激励了他们参政议政的热情，而“随着宪政运动的发展，资政院和谘议局逐渐由预立上下议院之基础的舆论机关，向着摆脱清政府操纵的具有相对独立的民主性机构过渡”。^[26]当然，由于辛亥革命的爆发，晚清政府议院的最终形态即两院制度也就不可能产生。

3.地方自治的实施

关于地方自治的实施，晚清政府的主要措施在于制度建设、人才培养与自治组织建设三个方面。

首先，地方自治的制度建设主要体现在各级地方自治的章程制定上。“清单”颁布前一年，即1907年9月，清政府谕令“民政部妥拟自治章程”。1908年8月，民政部即将拟定的地方自治章程咨送宪政编查馆。1909年1月18日，清政府正式颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。1910年2月3日颁布《京师地方自治章程》和《京师地方自治选举章程》，同年2月6日又颁布《府厅州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》。这些章程的颁布确立了地方自治的基本精神与组织形式。至此，地方自治制度粗具规模。

其次，自治人才的培养同样是推进地方自治的重要环节。清政府于1909年5月5日颁布《自治研究所章程》，要求各省于省城及府厅州县分别设立自治研究所，设立自治研究所的目的在于讲习自治章程，造就自治职员。各省省城的自治研究所应按照“清单”于1909年内成立。各府厅州县自治研究所，应待省城第一届听讲员毕业后一律成立。各省城自治研究所，由自治筹办处选派通晓政法的人员为讲员。省城自治研究所的学员，由各府厅州县选派本地士绅入所听讲，每届至少两人;各府厅州县自治研究所的学员，由城镇乡区域内的士绅充任，以每区有听讲员为限。自治研究所的学员应当具备选民资格，不具备选民资格不得为自治职员。另外，自治研究所除官设各所作为模范外，各地方士绅自愿照章设立者，均得呈明该地方长官批准照办。^[27]根据各省筹备宪政的奏报，至1910年底，各省省城的自治研究所均已照章开办，其中直隶、河南、湖北、湖南、江西、江苏、贵州等省已办有两届。各省府厅州县的自治研究所也相继开办，培养了一批自治学员。^[28]

再次，地方自治组织也是“清单”规划筹办地方自治的核心内容，虽然在筹办过程中，也有些官吏办理不善，宣讲不力，以致引起民众误会，甚至造成暴动或骚乱，但各地的地方自治组织建立的成绩仍然可观。例如，至1911年8月，奉天的下级自治即城镇乡议事会、董事会、乡董、乡佐成立者，城41所，镇62所，乡302所。上级自治组织府厅州县议事会、参事会成立者，有奉天、抚顺、本溪等46属。除长白、辉南、抚松等6属系刚刚设立县治，不在原定计划，开通、靖安等5县因人口稀少，下级自治尚待续办外，全省两级自治已经一律竣事。至1911年8月，直隶的上级自治组织已在124个府厅州县成立，下级自治组织已在80个城镇乡成立，京师市、区各级自治组织均告成立。^[29]

地方自治改革规划的实施使地方士绅能够参与地方自治事务，分享上至督抚下至州县长官手中的权力，打破了他们独裁专断的统治体制。城镇乡下级自治机构的存在，更是改变了传统的中央统治权力只向下延至县级的行政体制，使统治权力渗透到乡镇，并将各级地方社会作为“法制化”的统治系统的基层，使全省形成一种从省到乡镇的规范化行政统治体系。地方自治对省政府而言，既减轻了其财政的压力，又在一定程度上加强了对地方的控制，可谓一箭双雕，基本达到了实施地方自治的初衷。对州县而言，则改变了传统的国家强、社会弱的统治状态，也使自古一贯奉行的地方官回避本籍的官僚体制原则遭到重大打击，同时也扩大了地方政权的统治基础。

(二)法制改革规划的实施

依据“清单”的司法改革规划，晚清政府首先在法律修订方面做出了许多的努力，并产生了诸多在当代仍有重要参考意义的法典。

在刑法领域，在修订法律大臣沈家本等人的主持下，修订法律馆进行了大量的翻译工作，先后翻译了包括法国、德国、俄罗斯、日本、意大利、荷兰等国在内的20多部刑事法典;1908年，沈家本提出了删修《大清律例》的四项主张，奏准后即行删修，至宣统元年(1909年)修成，次年正式颁行，名为《大清现行刑律》;与此同时，沈家本主持的修订法律馆在日本法学家冈田朝太郎的参与下，参考古今，先后四易其稿，于光绪三十三年八月(1907年10月)编纂成《大清新刑律》草案，后经过反复激烈论争，于1911年1月25日正式颁行。

在民商法律方面，依照“清单”在民商法方面的修订规划，修订法律馆和礼学馆在考察其他国的基础上开始起草民律，相继完成民律总则、债权、物权、亲属、继承五篇，并总合名为《大清民律草案》。与此同时，晚清政府还展开了较大规模的商事立法活动，在“清单”规划前立法的基础上又补充了许多商事法律文件，诸如:《大清商律草案》(1908年)、《银行注册章程》(1908年)、《大小轮船公司注册给照章程》(1910年)、《运送章程》(1910年)、《保险规则草案》(1910年)，等等。

在诉讼法律方面，经过沈家本等人的努力，在1906年4月拟成的《大清刑事民事诉讼律草案》基础上，在日本法律顾问的参与下，于1910年相继完成《大清刑事诉讼律草案》和《大清民事诉讼律草案》。^[30]1906年12月清政府法部拟定了《大理院审判编制法》，全法分为45条，这是我国第一部正式的法院组织法，但其实施范围仅以京师为限。1910年，法部又在前者的基础上编成《法院编制法》，共16章164条。该法是全国各级法院统一的组织法。到清亡之时，“六法”基本雏形已成。^[31]

依据“清单”规划，预备立宪期间应当加强司法审判体制的建设，法部在宣统元年(1909年)上交了《法部奏统筹司法行政事宜分期办法折》，以《九年预备立宪逐年筹备事宜谕》所列清单为基础，具体筹划了司法审判体制建设的工作。这个计划是晚清政府依据“清单”为近代司法审判体制的最终形成所作的最具体的规划，机构、人员选拔、制度规范都相当详细。

规划中司法体制改革的实际推进工作开始于天津等地的试办，按照大理院《审判权限厘定办法折》规定的方案，在天津府设立直隶高等审判分厅，天津县设立天津地方审判厅，天津县辖城乡按照地方大小设立了四处乡谳局。天津府属各级审判厅的开办取得了较为理想的效果，“试办数月，积牍一空，民间称便”。^[32]除京师外，东三省作为先行试办地区，新审判机构的设立也有进展。其中奉天省先后设立了高等审判厅1所，地方审判厅6所，地方审判分厅1所，初级审判厅9所。从宣统元年(1909年)开始，各地省城和商埠建立各级审判机构的工作也陆续展开。据法部宣统三年三月(1911年4月)《奏为遵章续陈第三年第二届筹办成绩折》记载，到宣统二年(1910年)年底，全国各地共设各级审判厅173所，设员2149人，除湖南、广东两省和吉林滨江、绥芬，黑龙江呼兰府等商埠因故延期外，其余省城、商埠各级审判厅均已开设，受理民刑案件。^[33]在审判体系的创建过程中，清政府还依据建立新审判机构的需要，举行了中国近代最早的法官考试。在天津进行设立近代审判机构试点时就曾进行过选拔法官的考试。宣统二年(1910年)上半年，法部公布了《法官考试办法》及其施行细则，下半年举行了全国性法官考试。考试通过者分派到京师和各地审判厅，以正七品学习推事和学习检察官的资格实习。法部还在京师和奉天举行了在职法官的考试。

在巡警体制的创建方面，1907年1月，清政府就制定了《司法警察职务章程》，对司法警察的任职要求与权限职责范围都做出规定，宣统元年四月(1909年5月)，清政府又制定了《检察厅调度司法警察章程》，各级警察组织和有关机构陆续设立。在“清单”规划实施前，清政府最初在中央设巡警部，后改为民政部，“清单”规划实施后，晚清政府在京师设内外城巡警总厅，各省设巡警道，厅、州、县设警务长，专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生诸事务，在省会设立警务公所，作为办理全省警务的执行机构。各直属省管辖之厅、州、县分设警务长1人，并划分所管辖之地方为区，分设区官若干员，在巡警道及地方官员的指挥与监督下，负责所管地方内之警务。

近代警察制度的确立使得警政从行政中分化出来，改变了传统中国地方政治中政警一体、军警不分的情况，从此警官正式成为国家法定的地方职官。

《九年预备清单》中司法改革规划的实施不仅在形式上改变了古代的“诸法合体”、“民刑不分”的法律编纂体系，而且构成了以宪法为主导的公法与私法相分离、实体法与程序法相区别的西式法律体系。司法体制同样发生了根本性变化，新司法体制已粗具规模，近代司法审判的主要原则和制度，如审判机关独立审判的原则，审级与上诉制度，民事、刑事分庭审理的制度，庭审合议制度，检察厅及检察官公诉制度，职业法官制度等均已开始形成并在司法过程中发生作用，并且基本确立并开始落实司法独立的原则。但遗憾的是，晚清政府的法官制度改革效果不佳，法官多元主体结构的存在以及传统封建法律意识依然对晚清司法改革产生巨大影响，司法改革中的封建因素太多，影响太大，这些都成为清末司法体制改革的制约因素。

(三)财政及教育改革规划的实施

1.财政改革的实施

试办全国预算决算的基础在于清理财政。根据“清单”的改革规划，晚清政府首先拟定颁布了《清理财政章程》，明确了“清理财政，以截清旧案，编订新章，调查岁出岁入确数，为全国预算、决算之预备”的财政改革思路与清理财政的负责机关、清理的操作办法等相关制度。

宣统元年(1909年)，清政府在中央度支部设立了清理财政处和督办盐政处，清理财政处负责清查、统计全国财政出入款项，调查财政利弊，并负责财政预、决算的编制及册籍造选、稽核。督办盐政处(1911年9月改为盐政院)的主要任务是对全国盐政事务进行统一管理。为了使清理财政处的工作得到顺利进行，清政府还在各省设清理财政局，协助中央清理财政处，专管本省的清理财政事宜。

宣统二年(1910年)，清政府在基本查清各省财政收支的基础上，决定试办全国财政预算。同年，地方先由各省文武大小衙门局所预算次年出入款项，编造清册，送清理财政局，由清理财政局汇编全省预算报告册，编竣后经督抚核准上报度支部;在京各衙门亦按照度支部颁定册式分别编制成各自的次年出入款项预算报告。接着由度支部在汇核各省及各部预算的基础上，编制成宣统三年(1911年)岁入、岁出总预算。尔后，总预算案经内阁会议政务处核议，送资政院开会议决。宣统三年(1911年)初，资政院在对该案复核修正后议决通过。同年，清政府在上年编制第一个预算案的基础上，又编制了宣统四年(1912年)财政预算案。这个预算案吸收了上年预算案之得失，在文件编制的方法上也比第一个预算案有所改进，而且已明确分列了中央和省两级预算。宣统四年(1912年)，预算案因清政府垮台而未能实施。

财政改革客观上强化中央对财政的控制能力，并且直接带来了国库收入的增加和中央对财政调控能力的加强，改革还促进了晚清财政制度现代化的发展，尤其是粗具近代形式的国家预算编制，已经在形式上把国家的财政安排放置于人民的监控之下。财政改革的方案还为之后的政权建设提供了有益经验，如宣统三年(1911年)、宣统四年(1912年)之预算案以及预算案中科目之分类等，就为民国初期内外财政的整理和预算的编制起到了“蓝本”的作用。

但是，在另一方面，财政改革需要有足够的中央权威和地方的支持，然而当时地方并不完全听命于中央，而这次财政改革的目的之一即是为了加强中央的财权统一，强化中央对财政的调控能力，这就与地方利益发生了冲突，因此，督抚、藩司对此大为不满，或明或暗地对抗改革，严重影响了改革效果，最终，这些改革激化了更加深重的矛盾，进而加速了清王朝统治集团的分裂和垮台。

2.教育改革的实施

教育改革的推行由于经费短缺而面临较大困难，但政府相关部门还是做出了努力。宣统元年(1909年)，学部鉴于各地办学困难，“民瘠则经费难筹，地僻则师资缺乏”，^[34]上奏设立简易识字学塾，推行简易识字办法，学部颁布简易识字学塾章程并编写简易识字课本，至各州县，各乡镇，逐年扫除文盲。

简易识字学塾制度首先由京师推行。简易识字学塾入学者资格，初为年长失学及贫寒子弟无力入学者，后改为专以年长失学者，修业年限初为1～3年，后改为1～2年。教师由小学堂教员兼任，学生概不收学费，应用书籍、物品皆由学塾发给，学塾经费或由官费，或为富绅捐款。此计划订立后，各地纷纷实行，“清单”关于各级简易识字学塾创设的规划迅速推进。宣统二年(1910年)，政府进一步颁布《改良私塾章程》，把普及教育向农村辐射，一时间，农村教育也受到重视，这对加快教育的普及起了很大的推动作用。至宣统三年(1911年)，学部统计各省办学情况，共有简易识字学塾16314所，学生255477人，^[35]数目虽少，但民众识字教育还是初步发展起来。

“清单”教育改革规划使国民教育与扫盲教育同时实施，在实践中取得了初步的成绩。虽然由于财政困难，人才缺乏，以及传统伦理道德观念的束缚，该项工作并没有取得预期效果，教育改革也没有深入进行下去，但客观上对传播西学，开通风气，培养人才，特别是对全民教育的推广，在扩大人民受教育权利等方面起到了积极的作用。

3.户籍改革的实施

依据《九年预备清单》规划，预备立宪期间，晚清政府在户籍改革方面主要完成了两项工作:一是基本上建立了近代户政管理法律制度;二是开展了宣统年间的户口调查工作。晚清政府“遵照立宪逐年筹备事宜清单，以实行调查全国户口，务得确数为主旨”，^[36]制定了《调查户口章程》颁行全国，而《调查户口章程》和民政部暂定的《京师调查户口规则》及其实行细则、《户口管理规则》等附属法规更进一步建立起近代户政管理法律制度。作为晚清政府户政管理法律主体的《调查户口章程》还将近代警察机关引入户政管理活动中，规定“调查户口，京师内、外城以巡警总厅厅丞，顺天府各属以府尹，各省以巡警道为总监督”，“各地方所有巡警官长，均有协助调查户口之责”。改变了传统上由乡官统领的户政管理模式，奠定了近代“户警合一”的户政管理法律制度的基础。1911年，清政府草拟了《户籍法》，但该法未及颁布便随着清政府的灭亡而胎死腹中。

按照规划，民政部于1907年设立了统计处，并制定了《六年调查户口计划》，民政部为此拟定了统计表式。这次调查拟分查户、查口两步，各地方当局奉命调查各地人口的性别、年龄，分别统计成人与学龄儿童人数。由于政治形势的变化，这项工作压缩为4年内完成。1910年，各省先后进行了户数的调查，有的还同时调查了口数。1911年，各省又陆续进行了口数的调查。同年辛亥革命爆发，打断了这次人口调查的进程。此后直到清王朝覆灭，仍有部分省份未上报口数调查的结果。

客观地说，通过“清单”的规划实施，晚清的户籍改革抛弃了传统户籍的国家主义和身份标志，也废弃了清朝中后期盛行的保甲户籍;确立了户籍管理形式的统一、平等和保障私权的近代户籍管理原则，并使《户籍法》从诸法合体的法律体系中独立出来，成为单一的行政法规，为民国时期的户籍立法奠定了基础。^[37]而在人口调查的问题上，尽管由于时代的局限，人口调查资料具有这样或那样的不完整性或残缺性，但是这些资料毕竟是最大限度地反映了清末人口状况，调查资料中的户数和口数具有较高的利用价值。^[38]