《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》的出台背景

一、《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》的出台背景

《九年预备清单》是在晚清政府统治危机进一步深化，以立宪派为核心的各界人士立宪救国的呼求日益高涨以及清政府在半推半就之中决定推行宪政的大背景下出台的。这样一个背景，决定了《九年预备清单》的性质和功能。

(一)晚清政府统治危机进一步深化

进入20世纪后的中国面临越来越深重的政治危机和民族危机，外有列强入侵的忧患，国内政局中，满汉关系不断紧张，极大地威胁到清王朝的统治。内忧外患的困局迫使清王朝统治者在反思传统的体制和统治方式弊端的同时，也为自身权位的维护做出相应的变革。在此期间，影响最为深远的就是1901—1905年实施的清末新政。这场新政是传统政治体系内部的一次自我调节，虽然在国家政权体制变革方面有一定的积极效用，但并没有因此熄灭在整个社会中燃起的宪政改革星火。

随着晚清的政策调整，中国民族资本主义的发展出现了一个“黄金时代”，并逐步形成了中国近代经济体系雏形。这一变化不仅为社会变革的酝酿、发展提供了物质的基础，而且直接促使了社会结构和阶级结构的变化，并对君主专制的传统政治架构产生了强烈的冲击，形成了资产阶级立宪派与革命派两股推动清末实施宪政变革的重要力量。他们要求改变陈旧的，与新经济秩序不相适应的政治法律制度，使新的政治法律制度矗立其上，以适应资本主义经济的发展。他们与清王朝统治阶层一些有识之士形成的官僚立宪派一起，积极促进了中国近代化运动从经济、军事、文化领域扩展为政治法律制度的变革。

同时，从国际局势上来说，特别是受到日俄战争的影响，立宪民主也越来越受到大多数国家的承认和肯定。日俄战争在整个国际社会中确立了“以小克大，以亚挫欧，赫然违历史之公例，非以立宪不立宪之义解释之，殆为无因之果。于是天下之人，皆谓专制之政不足复存于天下”。^[2]日俄战争的结果使得国际社会中立宪政治的趋向进一步明显，立宪民主也成为不可逆转的趋势，变专制为宪政成为世界之潮流，而这一潮流也进一步冲击着腐朽的清王朝传统的君主专制统治。

在国际社会上有了这样有力的例证之后，立宪似乎成为了挽救民族危亡的一剂良药。立宪主义思潮在中国近代社会得到迅速的传播与发展，似乎民族的存亡即在于立宪与否，恢复中国大国地位的最重要的途径即在于立宪改革。

(二)出洋政治考察与《仿行立宪上谕》之颁布

面对统治危机的深化，特别是风起云涌的反帝反封建浪潮，不甘心坐以待毙的清王朝不得不设法谋求自身变通之道，以迎合当时的宪政改革压力。清王朝把目光投向东西洋各国，寻求既能延续自身统治，又能在一定程度上满足社会宪政改革需求的制度设计。从1905年7月开始，清政府陆续派五大臣分赴东西洋各国，考求一切政治。

1906年，出国大臣考察回国之后，一致赞同要实行宪政。大臣们分为两派:一派主张立即立宪，另一派则主张“渐进”立宪。孙家鼐认为立宪这样重大的问题，在国力昌盛的时候尚不能得到完好的实施，当时国家正处于动乱之中，因此，对于立宪一事，不应该贸然行事，而应采取“渐进”的方法，“似亦未迟”。徐世昌则反对这一说法，他认为逐渐变更的办法施行已有几年了，但是没有什么显著的成效，只要国民的观念不改变，那么总的“精神”也不会有所改变，之所以要立宪这样“大变”，正是因为要“发起全国之精神”。然而孙家鼐则以国民的程度“不及”为理由，反对现在就进行立宪活动。张百熙则认为“国民程度，全在上之劝导”，现在上面没有一部宪法作为引导，而要求当国民程度高的时候再行立宪，那么永远都不可能立宪法。

妥协的结果最终导致大多数大臣认为，此次“立宪”并非是立刻“立宪”，而仅仅是作为“立宪预备”，而立宪预备正是可以“开启民智”的做法，因此大都同意预备立宪。正如载沣所说，立宪之事如此繁重，而程度又难以确定，因此要多留时日，以为预备之地。

1906年9月1日，清政府颁发诏书，宣布预备立宪。诏书称:“我朝自开国以来，列圣相承，谟烈诏垂，无不因时损益，着为宪典。现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势，而我国政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。”于是派出大臣，分赴各国考察政治，“现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通”，所以“政通民和”，但是由于现在“规制未备，民智未开”，如果操之过急，就会“涂饰空文”，不能产生积极的作用，因此要先“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”。应该先将官制分别议定，详细制定各项法律，发展教育、清理财政、整顿军事和治安，让乡绅和民众都明白国政，以此作为立宪的基础。待数年之后，规模粗具，查看情形，参用各国成文的宪法，再讨论立宪的实施期限。而各方面的人士，应当“各明忠君爱国之义，合群进化之理”，“勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以豫储立宪国民之资格，有厚望焉”。^[3]

诏书颁布之后，一时间，举国欢庆，不但国内的报章纷纷发表文章表示庆祝，就连英国和日本的舆论，也给予很多积极赞许。全国上下情绪高涨，似乎宪法与富强都是指日可待的。梁启超认为，以后革命的事情可以暂时放一个段落了，此后的研究重点就在于“此过渡时代之条理如何”。

(三)“立宪救国”呼求高涨

清政府宣布立宪预备之后，并没有颁布《九年预备清单》的细则，而是首先着手改革官制。但是在当时的历史情况下，短短的两个月时间内，自然无法实现国民所预期的效果，而中外报纸则批评不断。在官制改革之后，清政府又着手进行了一些立宪预备活动，主要是改考察政治馆为宪政编查馆;派遣大臣分别赴英、日、德等国考察宪法;派溥伦及孙家鼐为资政院总裁，负责筹划该院章程及有关事宜;各省筹备省谘议局，各县筹备议事会。然而清政府积弊难除，想在短时间内完成宪政的预备工作，筹备宪政实现的各项条件无疑是困难的，加之官制改革广受非议，改革的进度和人们的预期远不成正比。于是，一方面革命党人又开始加紧活动，希望结束清王朝的统治;另一方面立宪派也广泛展开了国会请愿活动，遍及南北。^[4]从1908年4月3日的“安徽绅民集议请开民选议院，并请代表晋京上书”开始到1908年8月18日浙江国会请愿代表邵羲、蔡汝霖等上京，短短4个月内，立宪派前往京城请愿上书的次数竟达12次之多。^[5]

面临着革命党的外在压力和立宪派的国会请愿活动，无论清政府是否愿意，立宪法与开国会之事已成为当务之急，于是在1908年7月22日，清政府批准颁布宪政编查馆所拟定的《各省谘议局章程》以及《谘议局议员选举章程》，但国会请愿活动并没有因此而停止，这对清王朝的统治形成极大压力，迫使其对预备立宪做出新的调整，加快了资政院对预备立宪的规划工作。

而此时，考察日本的政治大臣回国之后上奏认为，实行日本式的以君权为核心的二元君主制是最好的选择。清王朝统治者们也认为，“中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似，故于各国得一有镜之资，实不啻于日本得一前车之鉴，事半功倍，效验昭然”，因此“我国而行立宪，当仿日本为宜”。^[6]在宪政改革的步骤设计上，考察者的认识也是认为日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已有成效，可以仿行。而开国会的期限“五六年不为速，十年二十年不为迟”，但是，开设国会之前的“预备事件”，应当按年计划，“以备齐之年为开设国会之时”。^[7]

奕劻、袁世凯、张之洞等人看到请愿活动声势浩大，害怕演变为革命，于是先后进言西太后。此时，宪政编查馆也将宪法大纲、选举各法以及议院未开前的清单草案准备好。于是清政府于1908年8月27日明谕核准颁布。至此，作为由清王朝自上而下推动的宪政改革方案框架得以初步确立，《九年预备清单》的出台似乎也顺理成章。^[8]