《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》的文本分析

二、《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》的文本分析

《九年预备清单》的立宪改革规划分9年逐步完成，涉及条款达92条之多，从其内容来分析，清末的预备立宪主要涉及7个方面:(1)官制改革;(2)教育改革;(3)财政改革;(4)户籍改革;(5)司法改革;(6)设立议会;(7)实行地方自治。

(一)“清单”中官制及议会制度改革规划

1.官制改革

“论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。”^[9]官制改革是“清单”对宪政改革规划与推行的首要步骤，其内容是在预备立宪初期改革形成的内阁与军机处并存的“混合”内阁基础上对官制改革做出了进一步详细的规划:从第二年也就是1909年开始厘订京师官制;编订文官考试章程、任用章程、官俸章程; 1910年，厘订直省官制;颁布文官考试章程、任用章程、官俸章程;1911年，实行文官考试章程、任用章程、官俸章程;1912年，颁布新定外官制;1914年，试办新定内外官制;1916年，新定内外官制一律实行。^[10]从其规划方案来看，首先厘订京师官制，说明预备立宪的官制改革将从中央官制改革开始，体现了此次立宪改革由政府主导的特点，客观上也有助于为各项改革措施的推进提供政府功能的保障。厘订直省官制和颁布新定外官制的规划，已经表明官制改革是比较全面的，包括了直省官制和外官制两部分，这是一个从中央到省级行政的全面改革规划。文官考试章程、任用章程、官俸章程等的编订与颁布实施，已经把官员的考试、选拔与俸禄等内容纳入改革内容。而从其设立行政审判院与弼德院顾问大臣的制度设计来看，改革趋向就是要在三权分立的原则之下，进一步确立分权与制衡的制度变革方向，即中央机构内阁化，地方行政分职化。

2.议会体制的创建

近代资产阶级宪政体制的两大要素在于制定宪法与召开国会，在制定预备立宪的规划方案前，晚清政府对此是有所认识的。作为向宪政体制迈进的规划方案，《九年预备清单》把议会体制的创建作为预备立宪阶段重要内容来予以规划，并贯彻预备立宪的全过程:1908年，筹办谘议局;1909年，举行谘议局选举，颁布资政院章程，举行该院选举;1910年，召集资政院议员举行开院; 1916年，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举。^[11]从规划来看，预备立宪希冀仿照西方的议会制度设立议院，按照其规划设想，先在各省设立谘议局，在中央设立资政院，以资政院作为中央议会来规划建设，而将谘议局作为各省级地方议会来规划建设，而这些就产生了议院的雏形和基础。改革规划的第九年要颁布议院法与颁布上下议院议员选举法，并举行上下议院议员选举，也就是说，预备立宪阶段后期，谘议局与资政院应当过渡为西方式的议会。

3.地方自治改革

中国传统社会并没有现代意义的地方自治的概念和实践，晚清政府却极为重视这一点。1908年7月22日，清政府批准颁布宪政编查馆和资政院共同上奏的《谘议局章程》和《谘议局议员选举章程》，下谕要求“各省督抚迅速举办……限一年内一律办齐”。^[12]而《九年预备清单》的规划直接促使清末的地方自治从一种乡绅自治的范畴进入到一个崭新的局面中:1908年由民政部、宪政编查馆同办，颁布城镇乡地方自治章程;1909年由资政院、各省督抚共同筹备城镇乡地方自治，设立自治研究所，颁布厅州县地方自治章程;1910年至1912年由民政部、各省督抚共同筹办，续办城镇乡地方自治和厅州县地方自治;1913年城镇乡地方自治一律成立，厅州县地方自治粗具规模;1914年厅州县地方自治一律成立。^[13]规划主要设计了两个主要方面，一是制度的建立，二是自治机构的建立。通过各级地方自治章程的制定与颁布，改革规划明确了地方的相关自治政策，并且对城镇乡到厅州县的自治机构的设置也作了详明的规划，“清单”的改革规划中把地方自治分为两级，以城、镇、乡为下级自治，以府、厅、州、县为上级自治，规划没有涉及省级地方自治，这表明晚清政府并没有想在这场改革中放松对省级权力的控制。而“清单”中对自治研究所的规划，表明了晚清政府已经认识到要实施好地方自治的相关措施，对民众包括各级官员的思想动员和意识传播是尤为重要的。

除了上面的改革之外，《九年预备清单》还对清政府特有的八旗进行旗制改革，主要内容是:第一年，请旨设立变通旗制处，筹办八旗生计，融化满汉事宜;第八年，变通旗制，一律办定，化除畛域。八旗作为社会组织和典章制度，在清代政治生活和社会生活中有着重要地位，是清王朝的中坚力量。清王朝统治全国之后，清王朝内部最重要的一项关系就是满汉关系。清王朝为维护自身统治，对汉族等其他民族实行民族歧视和民族压迫政策，这其中尤以对汉族的歧视和压迫为重。为缓解满汉日益突出的矛盾，在“清单”中特别对此做出了安排，首先寻求设立负责此项事务的变通旗制处，负责化除满汉畛域，以平息民众对满族的日益不满和排斥，稳定国内局势。在“清单”颁布之前，光绪三十三年七月初二(1907年8月10日)，慈禧太后曾命:“现在满汉畛域，应如何全行化除，著内外各衙门各抒所见，将切实办法妥议具奏，即予施行。”^[14]《九年预备清单》中的旗制改革措施可以说是对慈禧谕旨的具体实施，有助于推动满汉的融合。

晚清旗制改革的一个重要内容就是八旗生计问题，清朝统治全国之后，局势逐步稳定，四海升平。由于八旗制度的限定，除履行兵差外无他事可做，八旗王公贵族遂日渐腐化，成了“不士、不农、不工、不商、不兵、不民”的状态。^[15]为解决八旗生计问题，康熙、乾隆皇帝都曾花费大量的财物，然而到了清末，八旗生计问题非但没有得到解决，反而更陷于不堪的境地。清政府在推行各项改革的同时，也认为对八旗生计问题的筹划是势在必行。清朝对八旗生计的各种筹划，如劝业归农、设厂办学、选壮为兵等，目的都是使旗人能自食其力，缓解清政府财政、民族关系等各方面的压力。

无论是化除满汉畛域，还是对八旗生计的筹划，无疑都将对晚清旗人的群体心理和价值取向产生强烈的冲击，使满汉之间心理的隔阂、等级的差别趋于缩小，并必将促使整个满族社会思想的蜕变。

(二)“清单”中的法制改革规划

近代中国重大积弊之一，就是行政司法相混，“以行政官而兼司法权，则必徇平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入”。^[16]“清单”的规划试图确立一个将司法与行政分开的改革的目标，使之成为“与行政官相对峙而不为所节制”的司法系统。依照规划，在9年期间要集中解决诸多法律法规的修订工作，并且要创建近代的法制体系，从其内容来看“清单”是一个向近代法制迈进的系统化规划。

法律法规的修订规划如下:1908年，修改新刑律，编订民律、商律、刑事民事诉讼律等法典;1909年，核订新刑律;1910年，颁布新刑律;1911年，核订民律、商律、刑事民事诉讼律等法典; 1913年，实行新刑律，颁布新定民律、商律、刑事民事诉讼律等法典;1915年，实行民律、商律、民事刑事诉讼律等法典;1916年，宣布宪法，宣布皇室大典。^[17]从法律法规编制的改革规划来看，晚清政府在预备立宪期限内要对现有的法律进行全面的修订，完成由中国传统的法律体系到近代法律体系的转变，法律法规编制的内容包括了实体法与程序法两个部分，而且囊括了民法、刑法、商法等诸多法律体系。在法律完成近代化后，随之颁行宪法，并宣布皇室大典，对皇室宗亲这一特殊群体进行专门的规定，最终达成法制的完备化。

“清单”对于建立近代司法体制的规划主要是近代审判体系的建立:1909年，颁布法院编制法，筹办各省省城及商埠等处各级审判厅;1910年，各省省城及商埠等处各级审判厅，限年内一律成立;1911年，筹办直省府厅州县城治各级审判厅;1912年，直省府厅州县城治各级审判厅，于年内粗具规模;1913年，设立行政审判院，直省府厅州县城治各级审判厅一律成立，筹办乡镇初级审判厅;1914年，乡镇初级审判厅，限年内粗具规模;1915年，乡镇初级审判厅一律成立。^[18]审判体系的建立先从法院编制法的颁布开始，规划以审判机构组织法的形式来对各级审判机构确立起规范的组织结构和工作制度。审判机构设置的规划从中央到地方划分为三级，一是以行政审判院的形式设置中央一级的审判机构，后在省厅州县设置一级审判厅，第三级是乡镇初级审判厅。

警察体制的创建规划也是法制改革的一项重要内容，“清单”对此做出了一个6年规划:1909年，创设厅州县巡警，限年内粗具规模;1910年，设置厅州县巡警，限年内一律完备;1911年，筹办乡镇巡警;1912年，推广乡镇巡警;1913年，设置乡镇巡警，限年内粗具规模;1915年，乡镇巡警一律完备。巡警体制的建立主要由民政部、各省督抚同办。^[19]从规划来看，警察体制的创建只涉及厅州县以下，并不是一个全国性的整体规划，只是作为法制改革规划的一个配套体系而予以实施。

(三)“清单”中的财政及教育改革规划

1.财政改革

晚清脆弱的财政严重地制约着宪政改革的各项进程，为此，晚清政府把财政改革作为了预备立宪的重要规划内容。“清单”规划从第一年开始，共用9年时间来完成这项改革。1908年，颁布清理财政章程;1909年，调查各省岁出入总数;1910年，复查各省岁出入总数，厘订地方税章程，试办各省预算决算;1911年，编订会计法，会查全国岁出入确数，颁布地方税章程，厘订国家税章程;1912年，颁布国家税章程;1913年，试办全国预算;1914年，试办全国决算，颁布会计法;1915年，确定皇室经费，设立审计院，实行会计法;1916年，确定预算决算，制定明年确当预算案，预备向议院提议。^[20]

从规划来看，晚清政府已经意识到试办全国预算决算的基础首在清理财政，因此，预备立宪的财政改革从财政清理入手，在改革的第一年就颁布清理财政章程以规范财政清理，第二年和第三年就开始了对各省进行调查与复查，并且在第四年，就进行全国性的财政清理。财政改革另一项重要内容就是要制定和颁布地方税章程和国家税章程，这项改革就是政府要以国家税、地方税的形式来统一国家的财政，但“清单”规划厘订和颁布地方税章程后才厘订和颁布国家税章程，这在程序上有一定的不妥当性，实际应当先解决好国家税，才能在此指导下来解决地方税问题，从这点看，它反映出财政改革不切实际的地方。

财政改革的规划还有一项重要内容，就是建立起全国性的预决算制度。从财政改革规划来看，预决算也是由省开始然后到全国性实施的过程，为对预决算提供制度支持，规划还同时制定、颁布和实施会计法，设立审计院，为审核各项财政开支提供支持。

从确定皇室经费的改革规划来看，财政改革的触角还延伸到了皇室经费的确定，改革方案试图通过预决算来对皇室经费进行一定限度的控制。清政府在完成各级财政清理工作、确立地方税与国家税、试办省级预决算和国家预决算并将皇室经费纳入财政体系之后，便水到渠成地确立起国家财政的预算和决算，正式制定9年预备期满第一年的财政预算案，并有提交议会审议之打算。由此，经过9年预备期，一个较为完备的财政体制将建立起来，为之后国家治理改革提供稳定的财政支持。

2.教育改革

晚清政府认为“民智未开”是宪政改革推进的重大阻碍，因此，在预备立宪过程中扩大人民的教育便成为宪政改革中迫切的工作之一。《九年预备清单》把教育改革的内容与目标都予以确定下来，具体如下:1908年，编辑简易识字课本;编辑国民必读课本; 1909年，颁布简易识字课本，创设厅州县简易识字学塾;颁布国民必读课本;1910年，推广厅州县简易识字学塾;1911年，创设乡镇简易识字学塾;1912年，推广乡镇简易识字学塾;1913年，人民识字义者，须得百分之一;1914年，人民识字义者，须得五十分之一;1915年，人民识字义者，须得二十分之一。课本的相关编辑工作由学部负责办理，而新式学塾的创设与推广却由学部、各省督抚同办。^[21]

依据规划，前五年的规划主要是教育内容的改革，方式主要是编辑与颁布简易识字课本与国民课本，同时，从第二年开始自厅州县到乡镇简易识字学塾的创设与推广，这就说明“清单”的教育改革规划内容已经与新政期间有所不同，其重点从教育体制的改革转向了识字教育的推广上。而后三年的规划主要是目标的实现问题，以人民识字义者占人口的比率作为改革目标予以确定，从其确立的1/100识字率可以看出，晚清政府对此改革的难度还是有一定认识的，但在财政、人力等投入无法保证的前提下，要在短短三年内就达到1/20就又显得不切实际了。

3.户籍改革

“凡预备立宪应行筹及之件，无不以户籍为根本。”^[22]《九年预备清单》在规划中就户籍改革的相关内容做出了6年的规划:1908年，颁布调查户口章程;1909年，调查各省人户总数;1910年，汇报各省人户总数，编订户籍法;1911年，调查各省人口总数; 1912年，汇报各省人口总数，颁布户籍法;1913年，实行户籍法。晚清政府在改革第一年就通过颁布调查户口章程来规范户口调查工作，第二年就开始着手户口调查，并且在接下来三年的工作中，就规划完成各省人户和人口总数的调查与汇总，可见晚清政府将户口调查作为宪政改革的一项基础性工作，力图通过该项工作为其他改革事业提供基础性数据，但在一个人口数如此之巨大的国家，希望一个统计工作能力十分低下的政府在如此紧密的规划时间内完成数据统计显然是不切实际的，当然规划的最终目标还是要编订与颁布新的户籍法，这也是户籍改革最终落脚处。