《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》的历史地位

四、《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》的历史地位

从晚清政府的角度出发，以《九年预备清单》为目标的仿行立宪，完全是为了保住皇权而使用的一种手段，是为了缓解眼前危局，平息民众怨气，抚慰朝野人心，熄灭革命火焰，缓和满汉民族矛盾，从而得以苟延残喘。但同时我们也要看到，清政府也的确希望借此振奋精神，澄清吏治，提高政府效能，摆脱困厄之境，走上稳定的统治轨道。出于对晚清政府惯于虚应敷衍和思想顽固保守的认识，人们对“清单”的态度往往也是一概否定。“清单”以破产而告终，清末宪政改革也随之半路夭折，但棺盖未必论定，随着新的资料的发掘和人们对历史反思的深入，对其中一些问题，或许应当引发我们新的思考。这里，我们更希望就《九年预备清单》实施所展示的宪政价值，以及其失败带给我们的启示来对其历史定位作一个客观的认识。

(一)《九年预备清单》的性质

《九年预备清单》是中国近代史上十分重要的宪法性文件，从这一文件来看，国家制度的政治法律生活中已经渗入了民主原则和法治原则，并且取得了一定实效，这是中国历史上第一次由政府主导的政治法律近代化的尝试。而这次改革正是在政治、法律领域提出了与旧的封建专制时代不同的新东西，这也就是我们将其称为宪政改革的原因所在。一般认为，宪法有着四大原则，分别是人民主权原则，权力制约原则，基本人权原则和法治原则。^[39]在《九年预备清单》的规划与实施中，除了人民主权原则，其他三条原则都有一定程度的体现。

首先从权力制约原则来看，《九年预备清单》的宪政改革目标就是要建立起君主立宪的宪政模式，而这一模式的建立无法回避对传统专制体制的改革。惟其如此，方能达到权力重新配置的目标，而这种权力的配置是以近代宪法学意义上的分权原则为指导的，因此在“清单”的规划以及之后实施的制度中，从中央政府机构设置到地方权力配置模式，都体现了这一原则。清王朝对此也有着清醒的认识，“立宪之精意，即以国家统治之权，分配于立法、行政、司法之三机关”。^[40]《九年预备清单》中对此做出了详细的规划，并一直在试行筹办。权力的制约还表现出对皇权的限制，从“清单”规划的责任内阁的建立和军机处的裁撤来看，在体制上包括着限制君权的要素，此外，“清单”明确地提出了对皇室经费的预算审批，而我们知道专制社会财政收支及财政监督之权均操之于君主，国家财政的收入和支出没有严格的程序和手续，更没有审批的机关，在这一点上，无疑也是由皇权无限向皇权有限的转移，是我国历史上财政立宪主义的萌芽形态。

“清单”的实施对于人权的维护体现为对个体的价值、地位的部分认可以及对民权有限度的承认。按照“清单”的规划，在预备立宪期间进行官员选拔考核制度的改革，规定普通臣民若能符合法律或命令所规定的资格，可以被任用为文武官员;通过对法律法规的修订，肯定人民在法律范围内的言论、著作、出版、集会、结社等自由，明确了非依法律规定，对人民不得逮捕、监禁、处罚，确认人民可请法官审判呈诉之案件等权利。^[41]资政院和谘议局作为代表民意的机构，也体现了人民的参政权，正如当时一篇文章所说:“代议之政治，参政之权利，我国民将于谘议局中先尝一脔焉。”^[42]与此同时，府厅州县和城镇乡实行地方自治制度，在实行地方自治的区域，城镇乡人民选举代表直接管理公共事务，府厅州县人民选举代表议决公共事务。再如通过识字教育的推广，大大地拓宽了人民受教育权利的范围，保障了政治权利的实现。

从法治原则来看，在改革之初，奕劻即说:“宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别。”^[43]宪法的至高无上性在《九年预备清单》的规划目标中同样得以体现，“清单”的规划与实施改变了君权至上的传统法则，通过司法改革的规划实施，相关的法律体系与审判体系都已建立，司法独立的原则已然形成。君主不可能像以前那样，说的话就是法，就是法的化身，他多少还要受到尽管由他自己钦定却须经议院“协赞”的法律的约束，甚至皇室的经费最终都要纳入国家预算的范围，要通过议会的审核，这彻底地改变了“普天之下、莫非王土”的专制理念。同时，人民的自由也因此受到一定的保护，按照“清单”的规划，开始全面的司法、法律改革，初步制定了刑法、民法、诉讼法、商法、法院编制法、集会结社律、报律等诸多方面的法律，这些改革“基本上是按照资产阶级的法律原则改革传统的封建旧律”，“体现了某种进步的倾向”。^[44]这些法律的颁布和实施为中国社会法治的实现提供了依据和基础。

(二)《九年预备清单》的意义

以《九年预备清单》为蓝本所开展的宪政改革，在清末社会中所造成的影响是巨大的，从“规制”和“民智”等现实受限问题，到对照日本等国家的宪政改革，“清单”的规划符合社会发展进程的一般原理。更重要的是，《九年预备清单》的出台与实施，使得清末宪政改革进入实质性实施阶段，并在诸多方面取得较大进展，所带来的变革，即便在今天看来也是难能可贵的。而《九年预备清单》作为预备立宪的总体规划方案，规定了主办单位、进度要求、责任目标等，在预备立宪中的规划性意义是显而易见的。

《九年预备清单》对预备立宪的规划性意义首先在于对社会各阶层的宪政改革思想予以一定程度的统一。“清单”的出台，本身就是清末各政治力量博弈的结果，其出台与实施暂时性地搁置了各方不同政治力量的争议，特别是统治阶层改革派与保守势力之间的纷争，使预备立宪得以顺利进入实质性阶段，不论出于自愿或被动的选择，“清单”做出的规划给清王朝所产生的导向性是显著的。宣统年间，清王朝甚至将奏阻立宪的陕甘总督升允开缺，又把玩忽宪政的甘肃布政使毛庆藩革职，^[45]这也表现了清政府在实施“清单”问题上的决心与毅力。

《九年预备清单》对预备立宪的规划性意义的另一重要表现是使政府的筹备工作摆脱了过去摸着石头过河的盲目性，变为心中有数，这样一来，清政府就能按照预备立宪的安排，做出许多实质性的改革。凯麦隆、张朋园等学者都发现，正是基于“清单”这样一个规划性改革蓝本，清政府对九年预备立宪才未故意拖延，包括谘议局和资政院在内的宪政措施都在按部就班地进行。^[46]如果国内国际环境允许，而将来的正式宪法和国会又能差强人意的话，这将是一个有步骤有次序、用和平而不流血的理想方式把封建的中国演变为君主立宪国家并进而实现一场艰巨的社会革命的宏伟计划。

“清单”的规划性意义最重要的体现还是依照其规划，不仅仅推动预备立宪进入到一个实质性的阶段，还使得预备立宪产生了一系列重大的成果。通过官制改革，促进中国行政体制的现代化的进程，初步确立了三权分立的政体模式，行政管理趋向科层化和职能的专业化，新式知识分子开始被纳入官员系统，在一定程度上，政治参与也有所扩大。^[47]这些都使政府具有了更多的现代性，古老的政体在向现代化的道路上迈出了实质性的一步。通过地方自治的规划与实施，冲击了中国几千年来形成的高度专制集权的统治体系，将州县以下地方社会纳入国家行政管理之中，初步形成了具有科层化、法制化、一体化的近代政治体制;而且地方自治改革的实行成为清末国人参政意识的表现形式之一，国人的参政要求通过地方自治运动得到某种程度的实现，地方自治运动又磨练和发展了国人的参政意识。司法改革的成就也是显著的，如以前中国只有一部以刑法为主体的封建成文法典，预备立宪后，除了宪法，资政院、谘议局、地方自治等章制外，还初步制定了刑法、民法、诉讼法、商法、法院编制法、集会结社法等诸方面的法律。

通过“清单”的规划与实施，中国社会单纯的封建专制已不存在，中国的制度正在逐步地发生变化，西方现代民主政治与法律制度已开始在试行，这些都成为不争的事实，“清单”的规划效用是明显的，清政府在推进“清单”实施期间的成效是显著的。

(三)《九年预备清单》的启示

1911年，辛亥革命一声枪响宣告了《九年预备清单》的破产，对于其结局不能简单归因于清政府的虚应敷衍和顽固保守，更不能片面地误解为辛亥革命阻断了预备立宪的继续实施。“清单”的失败除了其本身的局限和晚清政府的保守外，其最根本的原因在于这场改革对于宪政价值的背离，在于中国社会经济基础、政治结构和文化心理尚未达到现代化水平，尚未达到实现资产阶级立宪政治的应有程度，从这个意义上说，“清单”的命运其实在颁布之初就已注定。我们对“清单”失败的反思也是对现今政治体制改革的一种有益借鉴。

1.宪政建设必须遵循宪政的一般价值

当宪政由理论话语向实践选择转变之时，遵循什么样的价值理念进行宪政建设，在宪政实践中如何将这些价值理念具体化，并使之成为实践理性的表征，是政治体制改革中必须面对和解决的重大课题。西方近代宪政价值追求及构建为人类宪政建设提供了一些可资借鉴的理念和原则，但晚清政府在对《九年预备清单》的内容进行规划以及之后的实施中并没有辩证地扬弃这些理念和原则，也没有结合当时国情吸收其合理成分。作为一种被动的无奈选择，清王朝关心的是立宪可能带来的“皇位永固，外患渐轻，内乱可弭”，^[48]把宪政改革作为挽救其统治的一根救命草而已，为此“仿行立宪”以维护大清帝国的基业就成了晚清王朝宪政改革追求的目标。君权维护的改革目标高于对宪政价值的诉求，这样一来，《九年预备清单》内容的规划与实施最终就只能沦落为维护皇权的一个政治布局，而丧失了宪政应有的价值体系，也使得《九年预备清单》改革规划举措走了样。它在迎合当权者胃口的同时，失去了西方宪政体制应有的政治运作效能，最终也就失去其应有的生命力。从这个角度说，《九年预备清单》的失败并非就是君主立宪改革模式的选择性失败，而是清政府在简单地追求制度移植同时，背离了宪政的民主、人权、法治等基本精神的要义，整个改革方案空有近代宪政的外壳，秉承的却是礼法文化的传统皇权专制特质，终究是政治的利益驾驭了宪政的内在价值，这无疑是宪政改革的莫大悲哀。中国作为一个后发国家，我们的宪政建设必然应当包含对自己国情的考量，如多元的文化背景，传统观念的巨大影响力，甚至社会制度的特殊性，但万变不离其宗，宪政有其内在要求，如果我们不是追求于权力制约、法治、基本人权的保障等这些基本价值的实现，也就无法将我们的行为称之为宪政的改革与进步。抛弃了这些基本价值的探索与追寻，即便具备再宏伟的设计蓝图也只不过是无源之水、无本之木罢了。“清单”的失败告诫着今天的人们，把宪政建设置于国家主义主导下，以政治效益为第一考虑终究是无法建立起民主的宪政的。

2.宪政建设必须加强宪政文化的培育

近代中国政治法律文化的基本内涵是以皇权作为政权稳定重要保证的君主专制，而以自给自足为主要特征的自然经济的封闭性又决定了这种经济基础之上的政治思想的保守性，近代中国的政治法律文化的形成更多的是纵向的传承与发展，而缺乏横向的比较与吸收。在这样的政治环境与文化氛围中，中国天生就缺乏近代西方的人民主权、权力分立、平等、法治观念。在清末的宪政思潮中，人们也是把目光更多地停留在西方宪政制度与中国专制政体比较所表现出的行政成效性上，而对其背后几千年所延续积淀下来的内涵价值却缺乏积极的认识，改革者自身从来都没有具备，也没有探寻一套成熟的宪政价值体系，如个人尊严、自由、平等、民主、法治、保障人权等，而只是形成了“富强为体、宪政为用”的近代中国宪政文化范式。

《九年预备清单》虽然规划了一个比较完整的宪政改革方案，客观而言相比传统的专制皇权统治有着极大的政治进步，但宪政的建设不仅仅是一种制度设计的嫁接而已，更是西方社会特定文化背景下的产物，是西方固有文化的沉淀与结晶。^[49]缺乏了文化的培育与积累，《九年预备清单》的宏伟设计也只能是昙花一现，一场伟大的变革经不起辛亥革命的一声枪响。“近代中国走向宪政的最大障碍是传统文化的阻却。”^[50]这一点依然对我们今天的改革有着非常重要的启示。

现今的宪政建设是以马克思主义理论为指导的，应该说马克思主义是当今世界上最科学、最民主的思想文化，但我们也必须清醒地认识宪政文化底蕴的薄弱仍是我们宪政建设的制约因素。由于我国没有经历资本主义阶段而直接进入了社会主义，封建专制传统比较多，民主法制传统比较少，国民法律意识和法制观念还比较淡薄，许多人对于自己的宪法权利知之甚少。虽然国民的宪政意识有一定的提高，但还没有普遍形成对法治的敬仰、对权力的制约和对人权的尊重，尤其是一些国家机关及其工作人员，作为国家法律的主要制定者和法律的执行者，还存在着违反宪法、知法犯法的现象，这对宪政建设是极其不利的。因此，在我国宪政建设过程中，我们依然要在宪政文化的培育与发展上不遗余力。在吸收西方宪政国家宪政文化的有益成分，并与中国国情相融合的基础上，切实提高国家机关及其工作人员的宪政意识，树立宪法的最高权威，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。同时，在改革过程中，还应当加强国民的法制教育，促进整个民族和整个社会宪政文化的形成和发展。

3.宪政建设必须确保政治权威的合法性

现代化的理论研究表明，“后发”现代化的非西方国家在从传统向现代化转型的阶段，最为需要的是一个具有“合法性的最高权威”，以便整合社会力量，充分调动和使用各种资源，稳健地推动现代化的进程。《九年预备清单》推进过程中所面临的最大问题之一就是由“权威的合法性危机”带来的国家最高权力的弱化。清政府内部的满汉贵族矛盾与斗争以及清政府本身的腐败与无能使得国家权力这部机器已锈迹斑斑，无法正常运转。慈禧统治中国40多年，参与同治、光绪、宣统三位皇帝的执政，在风雨飘摇的晚清仍然能够稳定地控制“大一统”的局面，其权力基础相对而言是较为稳固的，即使面对外力和内力的强大冲击，仍然能够维持大局，并有条不紊地推行宪政改革计划。1908年11月14～15日，光绪和慈禧的相继去世，骤然形成了巨大的权力真空，晚清政府推进宪政改革的最后一道权力屏障也归于破灭。权力基础明显缺乏的摄政王载沣虽然仍然高举宪政改革大旗，按《九年预备清单》规划推进预备立宪的步骤，但他明显失去了对于宪政改革大局的控制能力，根本无法有效地解决因改革造成的社会重组而带来的混乱。

我们今天的政治体制改革依然是一场由政府主导的改革事业，在推进国家的宪政改革的同时，我们必须清醒地意识到维护好稳定的政治环境，确保国家最高权力统一性的价值。我国的社会动员、经济发展、政治参与并非依次而至，而是同时发生，在此种国情之下，宪政改革可以促进稳定，但宪政改革也可能陷入陷阱。宪政是一柄双刃剑，具有相互抗衡的两个方面，在这个过程中，危险与机会并存。

4.宪政建设必须立足国情稳步推进

晚清政府企图通过《九年预备清单》的规划与实施，在短短几年内完成西方国家经过几百年的努力才实现的民主政治，虽有其进步性，但就总体而言，是一个没有充分考虑当时国情的改革方案。清末资产阶级虽然作为新生政治力量登上了政治舞台，但其力量依然薄弱，市民社会的发展也不充分，这些都使得“清单”的实施并没有扎实的经济基础和社会基础。

从经济角度来看，晚清政府的财政到“清单”实施时已然破产，为完成“清单”各项筹备事宜，导致财政剧增，进一步加重了各省的财政困难。山东岁亏甚巨;安徽在宣统二年(1910年)岁入差额及次年不敷银达2157840两;湖北岁断银200余万两;湖南到1910年6月底，亏近300万两，云南亏190万两，光绪三十四年(1908年)直隶亏190万两;东三省“罗掘几空”。^[51]为了应付财政危机，在宪政改革中，清政府硬性摊派，更加激化了先前由于种种原因造成的不满情绪。宣统二年(1910年)正月，江苏宜兴因调查户口每户索费20文，群众捣毁房屋;江苏各州县因调查户口聚众毁学，拆屋伤人“几于无地不有，无日不有”;江西丰城调查户口风潮导致焚烧抢劫，戒严近半月;河南长葛县因办巡警，群众将县署毁尽。^[52]革命派也正是利用民众的不满起而抗之，把“清单”所描绘的美好前景变成为遥不可及的空中楼阁。这些都在印证着一个道理，那就是告诉我们政治形式、民主形式是在一定社会政治经济文化及历史传统中生长出来的，是一个生态生长平衡的过程，既不能移花接木，更不能拔苗助长。宪政建设显然也无法违背这样一个原则，必须要与国情相吻合。

总而言之，《九年预备清单》是晚清宪政改革中所产生的具有法律意义的文献，是我国历史上首次筹备立宪的总体规划方案，也是中国政治制度近代化的伟大设计蓝图。它的颁布体现了清政府对预备立宪的重视。在其存在的短短几年里，清朝政府按照《九年预备清单》预定进度开展了许多实际性政治改革工作，制定了一系列改革举措，勾画了一幅晚清社会的改革蓝图，有力地推动了晚清在诸如政治体制、法律体制、地方自治等方面改革前进的步伐。但由于对宪政价值的背离，加之国家宪政文化的缺失、政府权威衰败与国情的脱离等诸多因素的制约，所以其规划和改革行为又存在很大的局限性。《九年预备清单》的颁布与实施并没有使清政府摆脱灭亡的厄运，更没有达到在中国实行宪政的目的，但这次充满艰辛的尝试，却为后人留下了宝贵的经验教训和深深的思考。在以《九年预备清单》为内容的宪政改革的推进过程中的所有努力，以及成败得失，都让我们铭记身处社会渐变的和平时代进行改革时所要考虑的种种问题。