法律法规不健全与传媒社会责任的缺失

所谓政府的问责，结合我国的实际情况，简单地说就是依据党、国家和政府制定的所有影响传媒结构与运作的公共政策和法令规章来考量传媒的出版质量。其主要目的是为传媒的正常运作和社会的自由交流提供良好的秩序条件，从而促进公共利益，以及限制对正当的私人与公共利益的伤害。

由此我们可以认为，政府（包括党和国家）对传媒的问责，并不能简单地理解为政治权力对传媒的控制或管制（上一节我们已经谈到了政治权力以体制的形式介入传媒）。麦奎尔认为，问责的第一准则在于“尊重出版自由的权利”，这是民主政体对表达自由的优先要求。在这一点上，政府的问责实质上包括两个方面：一是保障传媒的合法权利，或者说保障表达自由；二是对传媒滥用媒体权力的行为进行规制。

从第一个方面看，政府的问责不仅仅是作为问责主体对传媒问责，还涉及对“政府自身的问责”，即自己对自己问责。因为“政府是唯一能通过它对物质力量的垄断，来有效保证言论和新闻界的辩论继续成其辩论而不是竞争性伤害的力量……政府的基本功能是表达自由的基石……任何能保护自由的权力也能侵害自由”。^[36]

政府问责的这两个方面，从途径上说都需要通过制定公共政策和法令规章等规约性文件来实现。但是，由于法律法规不健全，我国在政府问责保障传媒社会责任方面仍存在着一些问题。这里所谓“法律法规不健全”并不是说问责传媒的“公共政策和法令规章”数量不多，而是指质量方面有待提高。

从数量上看，目前我国已有了传媒法、传媒政策、传媒纪律和传媒道德等方面的规定，形成了较为完备的传媒规范体系与问责体系，前三者都与政府的问责有关。其中，传媒政策、特别是传媒纪律是有中国特色的传媒管理制度。在我国，“长期以来，大众传媒主要是靠党的政策加以规范，党委宣传部不仅直接实施对新闻事业和其他传播业的政治领导，而且行使部分的行政管理职权，形成了相当完整的新闻宣传政策。党管媒体是一项重要政策”。^[37]除了传媒政策、传媒纪律，当然还有传媒法，它们共同规范传媒行为，保障传媒成为党、国家和人民的喉舌，在正确的舆论导向等方面发挥了重要作用。这些政策、纪律、传媒法方面的规定在数量上已经足够多了。

说质量有待提高，主要表现在上述政府问责的两个方面：

一是对传媒明显的失责行为惩治不力。比如，当前我国媒体上的虚假广告泛滥成灾、屡禁不止，作为广告发布者的媒体难辞其咎。但是，罚则不明、法律法规滞后，问责不力，客观上助长了不良广告的滋生与泛滥。从数量上说，关于广告的法律法规已经很多：1994年的《广告法》、2007年的《药品广告审查发布标准》、2009年的《医疗器械广告审查办法》等；此外，1993年的《消费者权益保护法》、1993年的《反不正当竞争法》等法律法规中也有相应条款。其中以《广告法》对广告发布的规定最为详细，《广告法》关于广告发布的禁止性规定、广告主、广告商、广告发布者都有相应规定。但是，《广告法》对媒体发布虚假广告的规定却不很合理。

《广告法》第三十八条对虚假广告的媒介责任作了具体规定：“发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。社会团体或者其他组织，在虚假广告中向消费者推荐商品或者服务，使消费者的合法权益受到损害的，应当依法承担连带责任。”

由以上规定可知，媒体在虚假广告中只负有两类责任：一是证件提供的责任，二是在“明知或者应知广告虚假”时负“连带责任”。对前一种“全部责任”，实质就是例行手续般地接收广告主信息的复印件；对后一种“连带责任”，一是要消费者受损诉诸法律时才发生，二是发生后要证明媒体“明知或者应知”才成立。而在司法实践中，要去证明“明知或者应知”的主观状态，实质上是为媒体开脱责任。事实也是如此，在虚假广告案例中，媒体往往都能“全身而退”，毫发不伤。即使真正被证明了要承担责任，最重的惩罚也只是“没收广告发布者的广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款”而已。面对这种不健全的约束机制，在高额利润的诱惑下，在某些媒体眼中，这种“处罚力度轻、违规成本低”的风险是值得去冒的。

二是当前相关法律法规的缺失使得媒介话语权失去刚性和可操作性，致使媒体在新闻监督、保障弱势群体利益方面束手束脚，结果是媒体失语进而失责。

按照陈堂发先生的研究，媒介的话语权的核心是新闻采访权与报道权。在新闻采访权上，由于没有把新闻采访权具体化为特定的法定权利，只有将其等同于一般采访权，结果致使新闻采访权没有救济，而“没有救济的权利不是真正的权利”；在报道权上，我国的媒介的报道权行使可分为三种情况：一是不得公开报道的，对此一般法律都有明确的禁载规定；二是要经过领导审阅之后决定可否公开报道的；三是媒体机构自己把握的。^[38]后二者表明在我国除了法律禁载的内容外，还有很多内容也遭到了限制。可见，不论是新闻采访权还是报道权，都缺乏相应的法律保障。而《新闻法》、《监督法》长期不能出台，用法治化手段来保障媒介话语也就遥遥无期。

由于媒介话语权没有刚性的法律保障，近年来在舆论监督、负面新闻报道、危机事件报道中经常遭遇障碍，致使传媒失声失语，不能尽到社会责任。这较多地表现在地方权力部门抗拒媒体监督。下面我们略看几例：

2004年，郴州市纪委、市宣传部签发《关于接受新闻采访、提供新闻线索及新闻发布的有关规定》中明确提出了“四不准”：在未经市纪委或市宣传部的批准下，各单位一律不准接待市外媒体记者；不得通报重大案件、突发事件的进展情况；不得对外提供新闻线索；不得随意召开新闻发布会。结果共同签署这份文件的原郴州市纪委书记曾锦春、市委宣传部长樊甲生都因腐败问题而落马。^[39]这无疑是滥用公共权力的典型案例。更恶劣的是，主管新闻传媒的地方宣传部门居然以红头文件的方式取消了新闻媒体的话语权。虽然这应当归为不能代表民意的个人意志、长官意志，化身为政策来对采访权、报道权进行野蛮地取缔的极端个案。但由于没有法律的保障，传媒监督权随时都可遭到权力的粗暴对待。本世纪初的《长治日报》在时任市委书记吕日周的大力支持下，舆论监督搞得风生水起，但在吕日周调离后，锋芒尽失，“人走政息”的结果从正面证明了没有法律保障的媒介权力只有仰仗权力的恩赐才能获得些许权利。

2008年，在“三鹿毒奶粉”事件中，全国媒体长达两个多月的失语。在“三鹿”被曝光后，国家公布了22家涉毒奶粉事件，但在9月17日山东《烟台晚报》上，公布的却只有20家，“漏报”的两家正是烟台本地的企业“澳美多”与“磊磊”。如果对于信息渠道单一的烟台市民，特别是一直依靠《烟台晚报》来获取信息的当地人，可能还会群起抢购“澳美多”与“磊磊”。因为全国那么多奶粉都出了问题，唯独“澳美多”与“磊磊”“没有问题”。如果真出现了这种情况，《烟台晚报》怎么面对自己的忠实读者，即使没有出现这种情况，用“无耻”来形容这家报纸应是不为过的。但这种愤懑可能找错了对象，显然，地方政府的身影在这起不光彩的事件中若隐若现，某些地方政府的某些公权力行使者把“正面报道为主”理解成了“正面报道唯一”，致使负面报道理应产生的正功能因负面报道被禁而不能发生功效。而媒体在强力部门的威慑下，大多都会噤若寒蝉。2008年法制日报社的记者朱文娜不是因一篇报道换来了辽宁省西丰县公安局的一张“拘传证”吗？这可是前车之鉴！约翰·罗尔斯（John Rawls）说：“使我们忍受一种不正义只能是在用它来避免一种更大的不正义的情况下才有可能。” ^[40]因此，“政府限制话语自由的理由必须是符合公意的，而且是经过慎重考虑与经过了必要的程序，且无法用其他手段能够弥补放任这种自由所带来的消极后果，限制只能是唯一的选择 ”。^[41]

这种情况下的失责，是“传媒问题”，但不是“传媒的问题”。与其说是问责媒体，不如说是问责政府。究其原因，还是公共政策和法令规章出了问题。