从“报禁”开放到近代新闻法制的初步建成

一、从“报禁”开放到近代新闻法制的初步建成

1900年八国联军的入侵，使清廷不得不改弦易辙，以维持其摇摇欲坠的封建专制统治。1901年1月，清廷宣布实行“新政”。“新政”的实行，最关键的一点，就是必须更改旧有的法制，于是，新闻法制建设在朝野上下的强烈呼声中重新起步。

有限度地开放“报禁”、“言禁”，给予人民以创办报刊的自由权利，是清末近代新闻法制建设迈出的第一步。清政府宣布实行“新政”后，允许民间办报，同时还允许朝政信息的公开传布。然而，虽然报业因“报禁”、“言禁”的逐步开放而一下子涌现出数以千计的报刊，但旧的文化专制主义法律制度尚未废止，对危害清王朝政治统治的报刊及其宣传报道仍将被扣以“造妖书妖言”罪而受到惩处，如1903年发生的上海“苏报案”、北京“沈荩案”和1905年发生的四川“卞小吾案”^[6]等。因此，近代报业要继续向前发展，最关键的一点，就是废止旧的文化专制主义的法律制度，建立新的近代新闻法律制度。新闻法的制定工作不仅重新被提上议事日程，而且成了当务之急。1905年，出使各国考察政治大臣载泽等在《奏请以五年为期改行立宪政体折》中明确提出迅速制定集会、言论、出版三项法律：“集会、言论、出版三者，诸国所许民间之自由，而民间亦以得自由为幸福。然集会受警察之稽察，报章听官吏之检视，实有种种防维之法。非若我国空悬禁令，转得法外之自由。与其漫无限制，益生厉阶，何如勒以章程，咸纳轨物。宜采取英、德、日本诸君立国现行条例，编集会律、言论律、出版律，迅即颁行，以一趋向而定民志。”^[7]

1906年9月清廷宣布实行预备立宪后，随着清廷修律活动步子的加速，新闻立法工作也正式起步。1906年7月，由清政府商部、巡警部和学部共同拟定与公布的《大清印刷物件专律》，对包括报刊在内的印刷物的注册登记、印刷物的禁载事项、毁谤与教唆，以及违律行为的惩罚等作了明确的规定。由于《大清印刷物件专律》一时无法施行，因而巡警部札饬京师巡警总厅于1906年10月12日颁布《报章应守规则》，令京师及各地报纸一体遵守。《报章应守规则》共9条，前8条都是有关防范报刊宣传危及其政治统治的规定，只有最后一条是有关开办报馆的呈报事宜。由于该《规则》只有禁载事项而无相应的惩罚规定，经清廷批准，民政部于1907年9月5日又制订了《报馆暂行条规》10条，虽其基本精神与巡警部制订的《报章应守规则》完全相同，但其内容更具体、操作性更强。

1908年1月16日，商部、民政部、法部等参考日本的新闻纸法拟定了《大清报律》草案报请清廷审批。接着，清廷将此草案批交宪政编查馆审核议复，并发交奕劻、载沣、世续、张之洞、鹿传麟、袁世凯等六大臣“详加修补，悉心改正”。1908年3月14日，《大清报律》奉旨颁行。《大清报律》共45条，除将前些时候制订与颁行的报刊禁载规定全部收入外，还新增了不少限制性条款。1910年，民政部再次修订《大清报律》，并将修订本交资政院及军机处复议。1911年1月29日，修改后的《大清报律》改称《钦定报律》经清廷批准后颁行，共38条，另有4个附条。

此外，自1906年至1911年的5年时间内，清廷有关部门还先后制定了一批或与新闻事业有关的、或含有调整与规范新闻事业条款的法律与法令，如《钦定宪法大纲》、《违警律》、《清新刑律》、《电报总局传递新闻电报减收半价章程十条》、《重订收发电报办法及减价章程》、《著作权章程》等。1908年8月27日颁发的《钦定宪法大纲》第一次在法律性文件中明确作出赋予国民以言论出版自由权利的规定：“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由。”当然，这一自由权利，首先被限制在法律范围之内，其次还得受皇帝的制约，因为皇帝具有“当紧急时，得以诏令限制臣民之自由”的权力。上述有关新闻事业的法律、法令的创制与颁行，特别是《大清报律》等一批专门适用于新闻事业的法律、法令的出台，标志着中国近代新闻法律制度的初步建成。

根据这些法律、法令的规定，国民可自由创办报刊与传递新闻信息。自1905年起，民间报馆还被允许现场采访大规模的军事演习。1907年，经清廷民政部批准，司法审判庭特为记者添设旁听专席。1909年，各省咨议局先后成立，均明文规定记者可以旁听议员辩论。1911年资政院召开首次会议，20余名记者被允许与会采访。关于报刊的创办，清政府最初实行的是批准制，《大清报律》颁行后改为注册登记制加保证金制，受理办报审批手续的部门也由巡警衙门改为行政部门。《大清报律》还规定：“报纸记载失实，经本人或关系人声请更正，或送登辨误书函，应即于次号照登。”（第8条）有关报刊禁载事项，《大清报律》归纳为6条：（1）“诉讼事件，经审判衙门禁止旁听者，报纸不得揭载。”（第10条）（2）“预审事件，于未经公判以前，报纸不得揭载。”（第11条）（3）“外交、海陆军事件，凡经该管衙门传谕禁止登载者，报纸不得揭载。”（第12条）（4）“凡谕旨章奏，未经阁抄、官报公布者，报纸不得揭载。”（第13条）（5）“下列各款，报纸不得揭载：诋毁宫廷之语，淆乱政体之语，损害公安之语，败坏风俗之语。”（第14条）（6）“发行人或编辑人，不得受人贿嘱，颠倒是非。发行人或编辑人，亦不得挟嫌诬蔑，损人名誉。”（第15条）

清末颁行的新闻法律、法令以及由这些法律、法令构成的新闻法律制度，就其形式而言，可列入近代资产阶级法制的范畴，但也含有大量封建文化专制主义的陈规，在实际执法过程中更是以当权者的意志为依归，并不严格依法办事。1909年，《湖北日报》因刊载湖北文普通学堂学生向炎生所作漫画，讽刺湖广总督陈夔龙、鄂军统制张彪，及发表《中国报纸于官场有特别之利益》一文，被湖北巡警道金鼎查封，经理郑江灏及漫画作者向炎生被捕。1910年春，山西《晋阳公报》因揭露晋抚丁宝铨以禁烟为名屠杀交城、文水两地百姓百余人的暴行，被丁以“簧鼓革命、动摇人心”等罪名查封，记者张树帜、蒋虎臣被捕，主编王国宾被迫流亡外地。1911年2月13日，汉口《夏报》创刊，以“敢言”闻名于时，后因刊载清军三十一标管带肖国斌兄妹通奸丑事而被肖率兵捣毁，报社编辑也遭到搜捕，不久后被鄂督瑞征下令查封。3月6日，奉天防疫所总办张孝侯指派防疫委员露厚带领军警四五十人捣毁《大中公报》，并打伤该报社长杜某、拘捕经理袁昆乔，原因是《大中日报》在前一天刊出评论《请问巡警总局防疫所并告国人预备自由行动》，对防疫所陆军及二区巡警无理干涉妇女坐车予以谴责。

此外，清末新闻法制还遭到当时已经走向成熟的资产阶级革命派的坚决抵制，外国人也以享有“治外法权”而拒不执行，使其在实际运用上大打折扣。