新闻总署的设立与新闻法制的初步实践

一、新闻总署的设立与新闻法制的初步实践

建国初期，由于实行新民主主义政策，新闻事业既有公营的也有私营的，甚至还有外国商人经营的，因而继续沿用革命战争时期形成的中国共产党直接领导的管理体制与方式显然已不可行。因此，党和国家决定由人民政府通过法律手段领导与管理全国新闻事业，实行新闻法制，以适合当时的社会性质和实际情况。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，新闻自由原则也被庄严地写进了国家的根本大法之中：“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”（第5条）“保护报道真实新闻的自由。禁止利用新闻以进行诽谤、破坏国家人民的利益和煽动世界战争。发展人民广播事业。发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报。”（第49条）

10月19日，中央人民政府政务院设立新闻总署，作为领导与管理全国各类新闻媒介及其业务活动的行政管理机构，由胡乔木任署长，范长江、萨空了任副署长。新闻总署领导和管理的新闻机构，不仅包括全国所有公私营报社，还包括新华通讯社、广播事业局、国际新闻局、新闻摄影局以及北京新闻学校等。与之相应，各大区设立新闻出版局，各省、市设立新闻出版处，管理当地的新闻机构及其业务活动。12月5日，中共中央发出《关于中央政府成立后党的文化教育工作问题的指示》，指出：在中央政府成立以前，党的中央宣传部不得不实际上暂时代替中央政府的文教机关，管理国家的文化教育工作。这在过去的情况下，是完全必要的。现在，中央政府已经成立，管理全国文化教育事务的中央人民政府政务院文化教育委员会及其所属之各部、院、署亦先后成立，因此，全国的文化教育的行政工作，此后均应由中央政府文教部门来管理。各地区有关文化教育行政的工作，此后均应经由各地政府及军管会之文教机关向中央政府文化教育委员会或适当部门转告和请示^[2]。

新闻总署成立后，制定与颁布了有关新闻事业管理的法律规范性文件，为建设新民主主义新闻法制做了大量的工作，以保证新闻事业更好地发挥其巨大的社会功能。这些有关新闻事业管理的法律规范性文件，一部分是新闻总署为中央人民政府政务院起草制订、并由中央人民政府政务院发布的。1949年12月9日，为了保障有关中央人民政府及其所属各机关的新闻的正确性和负责性，中央人民政府政务院颁布《关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》。该办法规定，凡须经过中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署通过或同意的一切公告，以及须上述机构负责首长同意后发布的一切公告性新闻，均由新华社统一发布。1950年间，中央人民政府政务院进一步颁布《关于中央人民政府所属各机关在〈人民日报〉上发表公告及公告性的文件的办法》。1951 年6月13日，中央人民政府政务院秘书厅颁布《关于严格遵照统一发布新闻的通知》。也有以新闻总署的名义颁布的有关法律规范性文件，比较重要的有1950年1月12日颁布的《关于报纸采用新华社电讯的规定》、会同邮电部联合颁布的《关于邮电局发行报纸暂行办法》、4 月14日颁布的《关于建立广播收音网的决定》、4月25日颁布的《关于统一新华通讯社组织和工作的决定》、4月25日颁布的《关于省市区新闻机关员额暂行编制的决定》、5月1日颁布的《关于改进报纸工作的决定》、9月6日颁布的《关于各报应保守国家秘密的指示》、5月30日会同出版总署颁布的《关于各级新闻出版机关的任务与组织暂行规定》等。

据此，新闻总署在1950年主持了全国各类报纸的社会分工事宜，对于不同报纸之间的分工合作进行了具体的规定，划定了公、私营报纸面向的不同读者对象以及报道内容的不同侧重面，使新中国的报纸各有重点，减少重复，节省财力，从而使中国报业发展出现了专业化报纸增多而综合性报纸减少、地方性报纸增多而全国性报纸减少的现象。由于长期战争造成物质匮缺、纸价上涨（纸价一般占到报纸总成本的70%），再加上社会购买力低、读者范围不广等原因，建国之初几乎所有的公、私营报纸都发生严重的亏损现象，报业经营管理十分艰难。1949年12月17日至26日，新闻总署在北京召开了全国报纸经理会议，决定“全国一切公私营报纸的经营，必须采取与贯彻企业化的方针”，“公营报纸必须把报社真正作为生产事业来经营，逐步实行经济核算制”，“条件较好的公营报纸应争取全部或大部自给，条件较差者亦应在政府定期定额的补贴下，争取最大可能的自给程度”，“私营报纸亦须在已有基础上进一步改善经营方法”。会议还确立了“邮发合一”的报刊发行机制：“报纸发行工作，应学习苏联及我国东北、山东的经验，逐步地全部移交邮政局办理”，即实行“邮发合一”^[3]。经邮局发行所花的发行费虽然比自办发行多，但可以扩大发行范围，增加发行量。1950年1月12日新闻总署会同邮电部联合颁布并自是日起施行《关于邮电局发行报纸暂行办法》后，“邮发合一”制在《人民日报》率先实行，1953年1月1日起全面实行。

总之，建国初期党和国家一度重视新民主主义新闻法制建设，采取了一系列颁行新闻政策法规、建立新闻行政管理机构的有力措施，使新闻事业的管理规范化、法制化，为实行新民主主义新闻法治、并逐步过渡到社会主义新闻法治作了一个良好的开端。但是，随着对私营新闻机构社会主义改造的成功，新闻法规建设步子日益缓慢乃至停滞，新闻行政管理机构逐渐弱化甚至被撤销。1952年8月7日新闻总署被撤销，接着各大区的新闻出版局、各省（市）的新闻出版处也随之撤销，党中央及各级党委的宣传部门重新取代政府部门直接主管新闻事业与新闻工作。1954年7月17日中央政治局通过的《中共中央关于改进报纸工作的决议》明确规定：“各级党委除加强对自己机关报的领导外，并应依照本决议的精神，加强对新华通讯社、广播电台及其他人民报纸的领导和监督。”^[4]