三、清末新闻法制的性质
这些新闻法规是在清政府全面变法修律，吸收西方法律理论，引进西方法律原则，通过移植重新构建中国新型法律体系的背景下进行的。清末这5部新闻法规的制定颁行是一个前后更替的过程。以《大清报律》为代表的清末新闻法规的制定颁行，标志着中国近代新闻法律制度在封建统治的末年建成，同时也标志着中国近代新闻事业的初步法制化。
然而，日落西山的腐朽封建王朝，其制定的法律不可能从根本上改变其统治思想，也不可能有相应的实施条件。
1.资本主义的形式，封建主义的内容与执法中的“人治”
清末颁行的新闻法规，形式上基本是照搬西方、尤其是日本的新闻法规，染有浓厚的近代资产阶级法制的色彩。就条文而言，从《印刷物件专律》到《钦定报律》等5项法规，越往后越是宽松。对报纸的创办采取的是注册加保证金制，对办报者身份没有什么苛刻的限制。1907年起，陆续对报界采访司法审判、省咨议局和资政院会议打开了大门，采访权呈不断扩大的趋势。清末报律没有采用许多西方国家早期使用的特许制、印花税、禁止批评时政等限制民间报纸发展的措施，它肯定了报刊的合法地位，规定了报业活动应遵循的一般规则，对报业的发展是有利的。从报律颁布后的1907年到1911年，中国新办报刊数量年均137种，是此前6年年均新办报刊67.33种的2倍。
但其内容中仍然含有封建文化专制主义的色彩。《钦定宪法大纲》规定皇帝“当紧急时，得以诏令限制臣民之自由”，皇权还是凌驾在宪法之上。尤为严重的是，执法过程中“人治”的色彩明显，执法过程中往往以当权者的意志为依据，并不依法办事。1911年汉口《大江报》案发，第一次审问时詹大悲以事实雄辩力驳，拒不承认。最后法官声明不能作主，必须禀明督宪，督宪瑞徵欲以刑律治罪。与此同时，审判厅秉承督宪之命拿获副主编何海鸣到厅，以该报所登“广东乱事时评三件，皆是鼓吹刺客，下注海字”为据进行审问，何直认不讳，并质问法官此三项犯何种报律。法官答以“我不知道，这是上头命令，俟禀过督院，再行核示”。其后审判厅将审讯情形及援据报律裁判之意见禀鄂督核示。鄂督以为轻纵，又严谕遵照扰害治安律文科罪，后因舆论压力才批准审判厅依据报律判罚。审判厅最后以鄂督、检察厅指控二点为该报犯罪事实，核以报律判处詹何二人各监禁一年半结案。由此可见，审判厅实际权力远在行政长官之下，审判只是形式而已。
2.无权制裁在华外报，半殖民地色彩浓厚
由于清政府统治的严酷，以及近代化报纸是由外国传入中国，先由外人办起等原因，清末中国新闻事业的中心都是在列强所控制的租界地区。其中既有真正外国人所办报刊，也有改良派、革命党人等打着外国人的旗号办起的报刊。对这些报纸，由于列强紧握其攫取的在华权益不放，清廷所颁行的新闻法规无法发生作用。在清廷统治地区，外人所办报刊也由于所谓的“治外法权”而可以不执行清廷的规定。《大清报律》颁布实施后，“各报馆不遵行，外人所设者尤甚。”1911年10月，两广总督张鸣歧就打着外国人旗号的革命报刊是否适用“报律”问题向民政部请示。民政部咨询外务部商议办法，外务部答复:“报馆既挂洋旗，则吾国报律不能适用。”
客观上，清末的新闻法制建设在当时具有相当的意义，对以后也具有很大的参考价值。但其根本性的目的在于“皇位永固”，维持封建王朝的统治。但清王朝的灭亡已成定局，推翻封建专制统治的资产阶级民主革命思想已深入人心，王朝所制定的新闻法规已没有全面实施的社会基础。往往是报律刚出台，新闻界就强烈抵制。1908年，《大清报律》公布后，各报纷纷评论。《神州日报》评论说:颁布报律的目的是“欲以极严酷之手段，虏使人民，以钳制舆论”，“四十五条之所由来，大率剿袭日本新闻条例之全文，而略变其一二，不审国情，不究现势，文不对题，药不对症”。
报界也采取以外商名义甚至采用假名注册、旁敲侧击、迂回宣传、联合起来抵制处罚等办法，不遵报律。北京《国风日报》发行人白逾恒化名“吴有石”(“乌有氏”谐音)注册，广州《齐民报》、《天民报》的发行人伪托“冯光裕”、“黄平”，实际并无其人。神出鬼没，使官吏知有其报出，而不知其发行印刷之所，无从封禁。
思考题
1.《中国日报》创刊有什么意义?
2.简述于右任的办报活动。
3.试述“苏报案”的起因、经过、结果和意义。
4.《民报》与《新民丛报》大论战的内容、结果和意义是什么?
5.清政府制定了哪些新闻法规，其法律制度的特点是什么?
6.第二次国人办报高潮的主要特点是什么?
【注释】
[1]傅德华主编:《于右任辛亥文集》，转引自方汉奇《中国新闻事业通史》，第1卷，北京:中国人民大学出版社1992年版，第875页。
[2]奇谈:《大乱者，救中国之妙药也》，刊于1911年7月26日《大江报》时评栏，转引自吴廷俊《中国新闻史新修》，上海:复旦大学出版社2008年版，第118页。
[3]孙文:《发刊词》，《民报》第1号，东京:1905年11月25日。
[4]《百年法变》，《南方周末》2004年5月13日，B9版。
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