新闻立法的现实可能性分析

二、新闻立法的现实可能性分析

如果说新闻法的作用在于以法律手段对新闻传播权利进行合理配置,那么,作为成对存在的权利义务关系,新闻媒体与政府、新闻媒体与市场、新闻媒体与公众的关系能否得到正确的界定,不仅决定着新闻法出不出台,还决定着新闻法管不管用的问题。

如图一所示,新闻媒体与政府、市场和公众之间的理想状态是既能“入乎其内”,又能“出乎其外”,即媒体要与其他三者间保持适当的张力,起到社会制衡和信息渠道的作用。如果媒体“入”得“出”不得,委身于其中的某一方,那么这种张力就将不存在,平衡状态将被打破,信息合理流通则会受滞。

图一

图二

图二显示的是媒体作为政府的附属部门存在,主要对政府负责,代表政府对外发布政令、输出信息。这种状况往往出现在集权主义社会系统中,信息自上而下单向流动,缺乏信息回流的公开、透明、合法渠道,政府及其执政者被神秘化,权力的行使无法得到有效的监督。

图三

图三显示的是媒体作为市场的某一部分存在,由私人企业兴办,代表不同的利益集团进行新闻传播活动。这种状况往往出现在自由经济发达的商业社会,媒体的投资者在与其他经济利益集团的竞争以及所隶属的不同政治利益集团的博弈中,客观上也能促使媒体起到满足公众信息需求、监督政府权力行使的作用,但其内在的追逐经济利润的冲动势必使其很难担负起制约各利益主体使社会平衡发展的责任。

图四显示的是媒体作为公众的表达空间而存在,其资金来源于社会捐款和市民团体,对政府和企业无隶属关系。媒体可以自觉担负起服务公众、监督政府和市场的责任,维护公众的各项合法权益。但前提是市民社会已经较为成熟,公众有良好的使用媒体的能力,不然有可能导致“多数人的暴政”,不当使用的表达自由会影响政府和市场功能的正常发挥,造成社会混乱。

所以,媒体作为社会系统中的一极,只有保持相对独立性,才有可能实现信息多向传递、顺畅沟通,防止政府和市场失灵,有效设置公众议题、引导公众舆论,使社会在政府、市场、公众与媒体的制约与平衡中和谐发展。

图四

目前,我国的市场经济还处在发展完善阶段,市民社会还在孕育成形之中,“大政府小社会”的状况还未根本改变,政府表示要从一些微观领域撤出手来,只管掌舵不管划桨,但在说撤未撤、虽撤犹管之间,为一些中国特色的潜规则提供了滋生的土壤,一些权力拥有者插手市场竞争为自己的权力寻租,扰乱了市场正常游戏规则和运行秩序。如果以维护政治和社会稳定为由,控制对腐败行为的舆论监督,一相情愿地为公众营造一个“无菌”的社会环境,一旦这层窗纸被捅破,将造成更大的不稳定,甚至颠覆性的后果。因为公众的心理承受力和理性判断力需要一个累积的过程,长期接受自上而下一种声音的言论灌输,势必使公众的积极思维能力退化,当这种人为制造的稳定被打破,被悲观和失望情绪笼罩的公众会一边倒地转向一些极端主义言论。而且,现代传播技术的快速发展使得对言论和思想一律化控制的成本越来越高、代价越来越大,效果日渐式微。

在媒体的三对关系范畴中,相对于市场和公众,政府处于强势,媒体与政府的关系更为密切,也更为微妙,因此,在对新闻媒体的权利与义务进行深入探讨之前,有必要首先对政府在现代社会中所扮演的角色,或者说政府与市场、公众的关系做一勾勒。

1949年新中国成立后,中国共产党作为执政党登上历史舞台,在此后的几十年中,共产党的利益、政府的利益与人民的利益高度一致,社会利益的同质化决定了社会结构极为单纯。在这样的国家体制中,共产党作为一个利益广泛性组织而存在。在特定的历史阶段,利益广泛性的共产党起到了特定制度所要求的积极作用。但是,正如奥尔森所言,随着分利集团的利益广泛性程度的提高,一些消极影响也会如影而至:任何组织的广泛性增加后,其垄断性以及垄断对微观竞争的削弱所产生的危害也随之增加；对于任何组织来说,构成上的广泛性会加重政策制定中的资讯不足问题,因为社会中的组织越具广泛性,决策实体就愈少,相反,决策权愈集中,有关集体利益的资讯就越难得到,就越容易出现决策错误,并且由于缺乏决策者之间的竞争制衡机制,决策错误也难于被纠正。

上个世纪70年代末期,伴随着真理问题大讨论以及对新中国成立以来若干历史问题的重新认定,中国共产党在反思历史的基础上对执政方针进行了调整,确立了经济建设的中心地位。但是,政治体系内部组织机构的高度广泛性并未得到根本改变,这样虽易形成比较统一的舆论和政策,但其主张和政策中的错误难以得到有效避免和及时纠正。进入90年代以后,社会各阶层关于执政党政治民主化、决策科学化的呼声日渐高涨。特别是随着我国社会主义市场经济的发展,社会结构逐步趋向多元化,“‘党—政府—人民’的简单政治社会结构事实上不复存在,原有执政方式的弊端越发明显。在市场社会的发展过程中,执政党被迫做出了一定的让步:党是执掌政权的党,而不是执掌社会的全能型党。因此,党容忍了自身在政权体制之外的新社会领域和社会组织中‘弱存在’的现实。”^[10]

执政党在新的社会领域和社会组织中的角色渐变,也使得党领导下的政府有必要、有可能重新明确自己的角色,并界定与市场、公众等社会利益集团的关系。

不独我国,其他各国对于政府角色以及政府与社会利益集团关系的认识也经历了一个逐步摸索的过程。产生于上个世纪90年代初期的治理理论可以说是各国政府改革的一个实践总结,同时,治理理论又作为一种新的理念进一步影响着各国的政府改革。治理理论的基本理念是:第一,认为政府并不是国家唯一的权力中心,各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；第二,在强调国家与社会合作的过程中,不再坚持国家职能的专属性和排他性,而强调国家与社会组织间的相互依赖关系；第三,强调管理对象的参与,希望在管理系统内形成一个自组织网络,加强系统内部的组织性和自主性；第四,在政府完成社会职能的手段和方法方面,政府除了采用原来的手段之外,还可采用新的管理方法和技术,以提高效率,更好地对公共事务进行控制和引导。^[11]

麦迪逊有一句名言:“所有的权力置于同一人手中,不论是一个人,少数人或许多人,不论是世袭的,自己任命的或选举的,可公正地断定是暴政。”权力只有分属不同的主体,并在各主体间建立有效的制约机制,才能够防止权力被滥用,实现社会的平衡发展。从治理理论的基本理念可以推导出在现代民主社会中,有效的政府所扮演的角色不再是经济和社会发展增长的直接提供者,而是作为合作者、催化剂和促进者出现的。政府与市场、公众是一种相互依赖、共荣共生的关系。市场作为一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器,有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。在市场无力发挥作用的领域,如国民经济的综合平衡、外部效应、公共物品、社会分配、限制垄断、抑制经济波动、社会道德以及信息的不充分和不对称等方面,由政府的力量予以矫正和弥补。政府的作用在于为市场运行提供制度保障；为市场正常运行提供适宜的环境；对宏观经济进行调控和管理；组织和保障公共物品的生产；调节物质财富的分配等。但需要明确的是,市场机制解决不了的问题,政府也不一定能解决,即使能解决,也不一定比市场解决得更好。在市场失灵的同时,还会有情况更为严重的政府失灵,因为政府行为并非永远代表公共利益,信息不完全和政府能力有限、政府干预市场的成本扩张以及政府机构及其官员的寻租与腐败等情况会不同程度地存在。鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷,二者并不是零和关系,需要在“看不见的手”和“看得见的手”这两只手之外寻找“第三只手”,在政府与市场之间建立一种缓冲力量,这就是由成熟的公众构成的公民社会。对于政府来说,承认并真正给予公众政治参与的权利,是“善治”的开端。善治有助于政治制度获得公众的感情支持,促进政治稳定。“如果一个社会的政治制度无法给公众提供政治参与的渠道,随着社会利益分化的增长,社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序,给社会带来不稳定。因此,一个合理的政治制度设计,必须安排一定的利益表达渠道并以兼顾社会各方面的利益为基本前提。”^[12]

可见,高效通畅的“利益表达渠道”是合理的政治制度设计中的必备要素。凭借一定的“表达渠道”,在政府、市场与公众之间建立一个有效互动网络,发挥三者的优势,弥补各自的不足,由相互制约达到彼此平衡。这是治理理论所给予的启示,也是其所追求的理想境界。

至此,我们可以回过头去看图一,其所欲描绘的正是新闻媒体作为政府、市场、公众三者间“利益表达渠道”,为权力与利益集团间的制衡服务。所以说,为新闻媒体授权,确保其更好地履行职责,并非出于行业之私,而是建设政府、市场、公众各司其职的现代民主社会的需要。

权利与义务是相对存在的,新闻媒体、政府、市场、公众四者在不同的情境中会作为不同的主体出现,例如在公众的知情权方面,涉及政务等方面的信息,新闻媒体代表公众是权利主体,政府是义务主体；涉及市场等方面的信息,生产企业和商业组织(市场)是义务主体。在政府和市场的保密权、公众的人身权面前,新闻媒体又成为了义务主体(因我们主要探讨新闻立法问题,故不对政府、市场、公众三者之间的其他权利与义务的关系做进一步的分析,仅选取与新闻媒体相关的部分进行研究)。

在进行了上述分析之后,我们将选取广播电视作为进一步研究的对象。广播电视新闻法是新闻法的一个组成部分,但由于广播电视的传输方式不同于平面媒体,加之其影响力又十分巨大,因此各国法律往往对广播电视媒体施以更强的规制。

在探讨我国广播电视媒体的具体权利和义务之前,有必要对广播电视新闻的功能进行区分,以增强探讨的针对性。

广播电视媒体由谁投资来办,直接关系到它对谁负责、为谁服务的问题。在我国,广播电台、电视台必须由政府主管部门来办,其他单位和个人无权开办。^[13]虽然,目前国家广播电影电视总局已就广播、电视节目分类管理以及外资进入我国广播电视节目制作产业做出了相关规定,但也同时表示要把新闻宣传牢牢抓在手里。

宣传功能是广播电视新闻媒体的一项重要职能,对于及时、准确地传播党和政府的方针、政策,凝聚人心,维护安定团结的政治局面具有重要作用。但新闻不完全等于宣传,它还要担负传递信息与观点、进行舆论监督等功能。所以,如果广播电视新闻媒体单纯作为政府的一个部门而存在,会在行使对党和政府的监督权、满足公众的知情权等方面缺乏相对的独立性,从而影响到舆论监督与信息发布的效果,这就如同批评与自我批评要相互结合才能做到客观公正一样,来自外部的批评监督对于政府权力的正确行使是必须和必要的。

如果单纯将新闻等同于宣传,还会为新闻媒体的“人治化”管理找到借口。因此,可以考虑将广播电视新闻媒体的宣传功能与信息传播、监督功能分开进行立法讨论。这样,可以使对广播电视新闻媒体的政府规制和法律规制更好地各司其职、相互配合。广播电视新闻媒体的宣传功能主要由政府主管机关监管,行使的是类似于政府部门的职能。党和政府为了使政令畅通,必然会主动地利用广播电视进行宣传,它属于强势集团的主动行为,媒体宣传的权利天然地得到了保障。需要立法进一步明确的是政府和媒体在进行宣传时所负有的义务。

在宣传功能之外,广播电视新闻媒体的另一个重要功能是独立的舆论监督和客观的信息传递功能。前面已经论述了广播电视新闻的这一功能对于政治、经济和社会发展所具有的意义,这里不再赘述。但需要说明的是,广播电视新闻媒体这一功能的正常行使是以“善治”为前提的,而且是与成熟的市民群体的形成与存在相互作用的。进一步而言,独立的舆论监督和客观的信息传递功能能否行使是由广播电视新闻媒体的经济基础和隶属关系决定的。在现有管理体制下,广播电视新闻媒体在行政上隶属于各级政府部门,这就决定了其难以在上述两种功能之间找到平衡,因为尽管两种功能的目的相同,但是路径不同,一个是自内而外、自上而下的主动建构,一个是自外而内、自下而上的积极解构。所以,将后者从前者中剥离出来,对后者的存在方式和管理模式进行改革,这样既可以免除一部分人怕宣传功能受影响的担忧,又可以使广播电视新闻媒体的独立功能获得较大的生存空间。所谓剥离,并不是完全脱离政府的管理,而是改变原有的单一隶属关系,成立相对独立的“公共电台”、“公共电视台”或“公共频道”,由政府、媒体、公众三方代表按比例组成管理委员会,对其整体运作和日常报道进行管理。其资金来源主要由政府投资、社团捐助、个人捐赠组成,可以有部分的广告收入,但不依赖广告收入。政府应在资金上对其予以支持,在新闻报道上给予其较大的宽容度,具体的报道事宜由委员会三方委员依据相关法律集体裁决。因其传播的内容会对某些社会利益集团违法违规、违背公众利益的行为进行揭露,所以传播行为会受到不同程度的干涉、阻滞。

新闻立法以法律的形式明确和保障广播电视新闻媒体合法的传播权利,同时也包括对义务的进一步法律规范。为了行文清晰化,下面将以广播电视新闻传播权利问题为主线,在此基础上进行延展论述。

法律上对“权利”的表述是:在法律范围内行为或不行为的可能性。贝克从权利现象的形式结构入手,提炼出了权利的十个要件,即我们思考权利现象应该遵循的十个步骤。如果存有一个权利,那么就必然有:

(1)权利人。

(2)义务人。如果权利要有价值,便必须有人尊重该权利。

(3)权利人和义务人的关系。

(4)权利人拥有的或可要求的作为、不作为、地位或利益(亦即权利的内容)。

(5)权利—要求道德根据。

(6)构成侵权的要素(涉及两个问题:第一,义务人在什么情形下才算没能满足权利人的权利—要求；第二,在哪些条件下,压倒某些权利的行为是正当的)。

(7)侵权行为在何种情况下可宽宥(涉及两个问题:一确定“行动者应为其行为负责”的普遍标准；二在哪些情形下,强加制裁是没有意义的,或者说,较之原来的侵权行为来说,强加此种制裁同样是不正义的或是更大的罪恶。这个时候,侵权行为就是可宽宥的)。

(8)何为适当救济(救济方式随具体情形的不同而有相应差异。权利受到的负面影响主要有三种:被压倒,这是正当的；被侵犯,但却是可以原谅的；被侵犯,而且是不可原谅的。前两种情形不存在惩罚性赔偿,因为“正当”和“可原谅”就意味着不应该受惩罚,意味着惩罚性制裁是不正义的。但是,这绝不意味着义务人在此种情形下可以不承担责任,虽然不存在惩罚性的赔偿,但他却必须给予权利人公平及时的补偿)。

(9)何为获取救济的方法(获得救济的方法,一方面取决于正义原则对赔偿和补偿的要求,另外还受到侵权人自身状况的制约；救济方法的确定,通常还会考虑到它可能对整体经济发展的影响)。

(10)谁可以强制施与救济。^[14]

简而言之,上述十个步骤实则是一项权利应包含的几个必备要素:权利的主客体及其相互关系、权利的内容与根据、侵权行为的界定与惩罚、权利如何获得保障等。下面我们将从这几方面的要素入手,分析广播电视新闻媒体及其记者可以主张的权利。