立法新闻分类

立法新闻的报道范围涵盖立法的全过程。这个过程是有多个立法阶段或环节连续的，人大新闻记者把每个阶段或环节中的具体立法活动作为新闻点，进行发现、挖掘报道新闻。

(一)会议、文件新闻

当今，公众对国家大政方针、法律法规的知情需求越来越高，面对一些看似枯燥、概念化的会议决定和法律文件，记者如何以敏锐的“新闻眼”去审视，从中发现或挖掘出新闻“亮点”，并使其“活”化，是摆在我们面前的一个新课题。例如：

从十八届四中全会决定看中国立法新动向

中国网10月29日讯(记者　郭永国)中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，于2014年10月20日至23日在北京举行，会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。10月28日，《决定》全文发布，中国网记者为您盘点从四中全会决定看到的中国未来立法的新动向。

树立宪法权威　设立国家宪法日

将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

将尽快推进立法及推出一批急需法律

编纂民法典

加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。

加快推进反腐败国家立法

加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

加强互联网领域立法

加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规。

制定国家勋章和国家荣誉称号法

制定国家勋章和国家荣誉称号法，表彰有突出贡献的杰出人士。

制定文化产业促进法

制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一制度规范。

建立生态文明法律制度

用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。

抓紧出台反恐怖等一批急需法律

贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。

将建立健全一批法律制度

健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度

健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。

健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制

拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度

依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。

健全以公平为核心原则的产权保护制度

完善社会主义市场经济法律制度，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。

健全行政执法和刑事司法衔接机制

建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

完善人民陪审员制度

完善人民陪审员制度，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

从以上立法新动向我们可以看出，党中央提出依法治国，不仅仅停留在理念上、口号上，而是落实在实实在在的行动上。接下来，我们将看到一系列事关国家治理、百姓生活的重要法律出台，中国将全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。

(二)立法环节新闻

推进科学立法，应当着重抓好以下几个主要环节。一要坚持科学的立法体制。宪法、立法法确立了我国的立法体制。我们要进一步完善立法程序、规范立法活动，健全中国特色的立法体制。二要实行科学的立法工作机制。要抓好立法项目论证，在充分论证必要性和可行性的基础上，科学确定立法项目。更加注重提高立法效益，建立健全法律出台前评估和立法后评估制度，使这些工作常态化、规范化。三要运用科学的立法方式。要适应不同立法需求和任务，综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性。四要以科学严谨的态度做好立法工作。要加强立法调查研究，加强立法评估、咨询、论证，准确认识和把握事物的本质和规律，找准立法的重点难点，探求科学应对之策，提高立法艺术，切实增强法律的可执行性和可操作性。

1.立法体制新闻

人大新闻记者在发现、挖掘立法体制新闻有如下几个方面：

一是充分发挥立法的引领和推动作用，要求完善立法体制。当前，改革发展对立法的要求已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。

二是推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，要求完善立法体制。衡量立法质量的高低，要看法律是否反映客观规律、符合人民意愿、解决实际问题。这就要求完善立法体制，进一步推进科学立法、民主立法，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，立良善之法，立管用之法，增强立法的针对性和可操作性。

三是解决立法工作中存在的突出问题，要求完善立法体制。同新形势新任务对立法工作的要求相比，当前立法工作还存在一些不相适应的问题。例如：有的法律法规准确反映客观规律和人民意愿不够，针对性、实用性、可操作性不强；有些重要领域的法律法规还有缺失，有的没有因形势变化而及时修改；有的法律、行政法规、地方性法规、规章之间不够协调等。解决这些问题，需要在党的领导下，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，完善立法体制，合理配置立法资源，明确划分各层级立法权限，进一步完善立法程序、规范立法活动，综合运用立改废释多种方式，加强重点领域立法，及时完善现行法律法规，增强立法的系统性和有效性。

例1：

地方立法,机遇还是挑战

我国目前有49个城市拥有地方立法权。提交十二届全国人大常委会第十次会议审议的立法法修正案草案，拟将“较大的市”才享有的地方立法权扩大至设区的市，规定可就城市管理方面事项制定地方性法规。

温州27年、烟台26年、泉州19年、佛山11年……这些数字代表着每个城市争取“较大的市”的努力时间。在每年的全国人代会上，有许多城市的人大代表向国务院提出建议，要求批准所在的市成为“较大的市”。所有这些不懈的努力，其原因只有一个:现行立法法规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据需要，制定地方性法规。这也就意味着，成为“较大的市”，就能获得地方立法权，从而解决社会治理创新和经济转型发展遇到的法制障碍。

因此，当立法法修正案草案将地方立法权扩大至全国282个设区的市时，立即引起社会关注。

地方立法权下放　已停滞21年

广东佛山从2003年开始申请成为“较大的市”。11年来，佛山GDP从1381亿元升至2013年的7010亿元，但地方立法权始终未能如愿获得。据不完全统计，佛山目前承担着国务院及其部委赋予农村综合改革、经济发达镇行政管理体制改革、征地制度改革等重大改革试点任务15项；承担省政府及其厅局赋予的大部制、工商登记制度改革、统筹城乡综合改革等改革探索任务25项，其中许多任务都需要从法律层面予以明确规范。而立法权的缺失，让佛山颇为头疼，走一步看一步的无奈，也让改革推进步履蹒跚。

类似佛山这样的例子还有很多。问题的症结在于地方立法权上。1982年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》首次提出，较大的市可以制定地方性法规，扩展了此前只有省会城市和经济特区才拥有的地方立法权，但并没有明确规定“较大的市”的界定和审批标准。此后，国务院先后4次批准了19个城市为“较大的市”。1993年国务院批准江苏苏州、徐州成为“较大的市”之后，批准工作随即陷入停滞。时至今日，我国仍然只有49个城市拥有地方立法权。

“较大的市”批准工作停滞的这21年间是我国飞速发展的黄金时期，法律的滞后甚至缺失与改革的不断推进形成了鲜明对比，尤其是在城市建设和管理方面，立法需求更是大幅度增加。但由于没有地方立法权，许多城市都只能以“红头文件”的形式出台相应规定，这也带来了行政处罚标准模糊、于法无据等弊端。

“今天的社会是一个复杂社会，地方自主管理事务的范围越来越广泛，城市面临的许多问题都迫切需要用法律来规范。”北京大学教授强世功表示，虽然现行立法法并未赋予设区的市地方立法权，但在现实生活中，每个市的政府都制定了大量规范性文件，且在本行政区域内具有普遍约束力。扩大地方立法权的范围，有利于规范地方政府的政策制定权，提升政府的管理水平。

放开地方立法权　具备可行性

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。这让许多申请成为“较大的市”的城市看到了希望的曙光。

在法学界看来，放开地方立法权早就具备了现实可行性。一些发达地区，人口都在百万以上规模，经济社会发展水平普遍较高，法制机构建设普遍较好，加之立法法已经形成了一整套的地方立法体系，对地方立法权限、程序等都做出了十分明确的规定。与此同时，地方性法规、地方政府规章备案制度也在不断完善，放开地方立法权的条件已经较成熟。

比如广东东莞，来自统计部门的统计数据显示，东莞人口超过1000万人，其中本地户籍人口只有不到20%，绝大部分都是外来人口。对于这种特殊的人口结构，如何保障教育、医疗、养老等公共服务的均等化是一个重大课题。如果一些好的做法、措施不能上升到法律层面，那么外来人口的合法权益也就得不到保障。

东莞是一个不设县、区的地级市，因此东莞选择了简政强镇的特殊做法，将纪律、人事、经济、教育等众多经济社会管理权限下放到各镇街和园区。然而，在东莞所下放的权限中，绝大部分是法律规定县级人民政府才能行使的。为了解决这个问题，东莞目前采取以委托、交办等方式下放，加盖的也是市直部门的业务章。而在“镇行县权”的过程中遭遇了许多法律难题，如镇一级政府并不具备县级政府主体资格，需要通过立法明确镇街行政管理权限。

东莞所遇到的问题，也是许多地方政府头疼的难题。在一些地方，甚至形成了改革与法律博弈的局面，要么地方政府想方设法寻找法律漏洞，钻法律空子，要么就干脆突破现行法律限制，违背现行法律的宗旨、原则和精神。因此，有专家建议，既然地方政府用大量的规范性文件替代法律，不如干脆扩展地方立法权，将地方对法律的细化、延伸、拓展纳入到法律体系之中，凭借立法法对地方立法的规定对其进行限制和规范，以达到维护法律统一的目的，解决现实发展中的诸多矛盾和问题。此次立法法修正案草案扩展地方立法权的规定，就回应了这种观点。

不过，中国人民大学教授朱力宇也指出，赋予设区的市相应的立法权，绝不意味着将“地方立法权一下子扩大到所有设区的市”，立法法修正案草案规定，制定地方性法规的具体步骤和时间，由省一级人民代表大会常务委员会确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案，“这表明地方立法将是一个循序渐进、逐步开展的过程”。

避免立法权滥用是关键

“现在地方没有立法权还搞出来许多‘红头文件’进行规范，一旦有了立法权还不叠床架屋整出一套地方法律体系来?”

“国家立法呈现逐渐细化的趋势，给地方留下的立法空间逐步缩小，这使得地方立法要么重复国家的法律，要么违背国家的法律，境地十分尴尬。”

“立法法拟扩大地方立法权”一经媒体报道，立即引发广泛的讨论。持反对观点的人认为，如果说一次违法的执法只是污染了水流，那么一次违法的立法就是污染整个水源。立法权具有权力的一般特性，还存在被滥用的可能。与行政权和司法权的滥用相比，立法权被滥用的危害有过之而无不及。

如何防止立法权被地方滥用?朱力宇表示，最重要的还是坚持在我国施行多年的地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则，“所谓‘不抵触’，是指地方下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一，这是维护国家法制统一的必然要求；所谓‘有特色’，首先是相对于中央立法而言，地方立法应根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题，其次是相对于其他地区而言，地方立法应从本地区的实际出发，充分把握本地区的特点和规律，使地方立法真正符合本地区实际情况；所谓‘可操作’，是地方立法的效果要最终体现在具体实施上，要重视探索适应本地区经济社会发展的成本最小化和效益最大化的制度设计。”

“立法是一项复杂的工作，需要很高的专业技术水平。”强世功表示，立法人员的素质高低对立法质量有着直接的影响。应对其进行专业的法律训练，为高质量立法提供保障。此外，如果地方立法权的民主性和公众参与程度不足，也可能对公众权利造成损害。因此，在地方立法中必须通过多种渠道扩大公众参与，同时也要加强全国人大的法律审查权，防止和解决下位法与上位法相冲突的问题。

(2014年10月22日《人民日报》彭波　张潇月)

例2：

字斟句酌为民——福建省人大常委会立法审议侧记

电动车到底能不能上路行驶?车祸中行人负全责，司机能减免赔偿责任吗?政府部门占用道路施工造成伤亡和损失应该承担赔偿责任吗?11月26日下午，福建省十届人大常委会第32次会议分组审议《福建省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法(草案修改二稿)》。对这部涉及人民群众切身利益的法规，省人大常委会组成人员慎之又慎。他们对法规草案字斟句酌，反复推敲。用一位省人大常委会委员的话说:“这部法规的每一个字都可能涉及百姓的生命和利益，不可不慎。”

草案修改二稿第十二条规定:“依法应当登记的非机动车种类，由省人民政府规定。”但在省政府尚未做出规定之前，电动车实际上已经在城市道路上行驶，有的城市因电动车的通行权问题争论得沸沸扬扬。审议中，有委员提出，电动车已经成为相当一部分城市居民的日常交通工具，它到底能否上路行驶?草案修改二稿不能回避这个涉及民众切身利益的问题。专门前来听取审议的省交警总队法规处负责人说，按照道路交通安全法的规定，设计时速不超过20公里、车身自重不超过40公斤的电动车属于非机动车。如果超过这一标准的电动车就不属于非机动车，而要纳入机动车管理。省人大常委会法工委一名工作人员说，省人大常委会已致函省政府，建议尽快对我省应当登记的非机动车种类做出规定。一旦省政府做出规定，电动车就将按规定纳入相应的管理范围，经依法登记的电动车，其通行权将得到保障。

草案修改二稿第五十二条对道路交通事故的赔偿责任做出具体规定，其中，非机动车驾驶人、行人负事故全部责任的，机动车驾驶人一方可减轻百分之八十至九十的赔偿责任。审议中，有的委员对此提出异议。他们说，生命权高于一切。对机动车驾驶人的赔偿责任规定过轻，会不会导致有的驾驶人漠视行人的生命安全?在现实生活中，行人通常是相对弱势的一方，大多数行人的交通违规行为并非故意。如果他们受到人身伤害却得不到相应的赔偿，于心何忍?立法应体现以人为本的精神，要尊重生命，保护弱者，因此对这项条款的规定要慎之又慎。也有的委员提出，全国人大常委会正在对道路交通安全法的相关条款进行修订，并且已经过一审，其中的表述与我省“办法”草案中的规定不尽相同。为此，他们建议此条款中暂不对赔偿标准作具体规定，待全国人大常委会通过相关的修订案后再按此施行。

草案修改二稿第三十条对占用道路施工作业的相关事宜做出规定，但是并没有规定相关的法律责任。审议中，有的委员提出，占用道路施工的通常是一些政府部门或相关机构，因施工导致的交通事故时有发生，造成人身伤害的例子也不少。他们建议要明确规定因施工造成道路交通事故的赔偿责任。

这是福建省人大常委会第三次审议这部地方性法规。按照惯例，福建省人大常委会立法一般实行三审制，即在通常情况下，一部法规经三次审议将获得通过。在分组审议中，委员们一再强调，道路交通安全法实施办法涉及人民群众的生命安全和切身利益，一定要尽最大努力把它制定好。慎重，成为他们审议中使用频率很高的一个词。

(2007年11月28日来源:人民网·中国人大新闻网　田家鹏)

2.立法工作机制新闻

立法工作机制新闻的新闻点主要表现在：完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与路径；通过特定问题调查等积极回应社会关切，监督立法的行为，强调立法的质量。

立法工作要完善公众参与。立法工作要让人民群众信服，还要健全立法机构和人民的沟通机制，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体在立法协商中的作用，探索建立专家团体和国家机构对立法涉及的重大利益调整进行论证、咨询的机制，拓宽公民意见。例如：

委托第三方参与立法需要完善机制

甘肃省兰州市十五届人大常委会第二十四次会议近日表决通过了《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》。办法明确:可以采取委托、招标等方式选择第三方评估机构对法规部分事项或者全部事项进行评估。

党的十八届四中全会决定提出，要探索委托第三方起草法律法规草案，这为地方人大立法工作指明了方向。当前地方人大面临着越来越繁重的立法任务，委托第三方立法不失立法进程，改变立法滞后现状，对有效遏制部门公权力滥用起到了重要的作用；但如果过度依赖，将有损于地方人大立法的权威。

其实，地方人大委托第三方参与立法已不是什么新鲜话题。早在1986年，上海市人大法制委员会委托上海团市委牵头，市委宣传部、市高级人民法院、市人民检察院、市政府教卫办、青少所等16家单位参与起草了我国第一部为未成年人定制的地方性法规——《上海市青少年保护条例》。此后，重庆、北京、上海、天津、湖北、辽宁、青岛、宁波、武汉等省市人大常委会先后采取委托的方式，将立法项目交给律师事务所或科研院所等单位起草。委托第三方立法，既有利于平衡各方博弈，消除部门利益法律化，又有利于提高立法的科学化水平，弥补立法机关自身立法资源的不足。

但委托第三方立法带来的问题是实践经验不足，制定出台的地方性法规容易脱离实际，在科学性、针对性和操作性上不强。如2001年，某律师事务所受当地人大委托负责起草《物业管理条例》(草案)，由于该草案的最初起草脱离实际，缺乏可操作性，而不得不再次回到部门立法的老路上来，最后通过的法规与最初的草案相比已面目全非。这表明，如果赋予委托第三方参与立法过多的任务，并将其视为包治立法寻租的“仙丹妙方”，那么地方人大立法机关的作用无疑会大大削弱。委托第三方立法，地方人大从立法前期的调研、到立法过程中的草案起草以及立法后实施评估，都要充分发挥其主导作用。同时相关部门和单位、社会公众等要积极参与立法为一剂良方，这对于加快的全过程。地方人大应配强配齐专门委员会和工作委员会的力量，增加有法律实践经验的专职委员的比例，使地方人大立法工作回归本位。委托第三方立法效果如何，还有待于时间来检验。哪些立法项目需委托，委托立法的效果如何评估，对评估效果不好应如何处置，等等，这些都需要用更为完善的机制来保障。

(2014年5月13日《法制日报》　李强明)

(三)法律案的审议新闻

1.全国人民代表大会审议法律案的程序。全国人民代表大会审议法律案的主要程序：一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表，以便代表进行认真研究，准备意见；二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议；四是有关的专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律草案进行统一审议，向主席团提出审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。

全国人大审议法律案，一般经过一次会议审议后即交付表决。法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常委会进一步审议，做出决定，并将决定情况向全国人大下次会议报告；也可以授权常委会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人大下次会议审议决定。这种情况，实践中曾发生过几次。

比如，1987年4月六届全国人大五次会议在审议了村民委员会组织法(草案)后，由于代表对村民委员会的性质等重大问题有较大不同意见，会议决定原则通过该草案，授权全国人大常委会根据宪法关于村民委员会是基层群众性自治组织的规定，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后予以颁布试行。据此，1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议在对草案进行审议修改后通过了《村民委员会组织法》(试行)。

2.全国人大常委会审议法律案的程序。全国人大常委会审议法律案的主要程序：一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员，以便常委会组成人员进行认真研究，准备意见；二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明，由提案人委托的人对制定该法律的必要性、可行性、立法的指导思想和基本原则以及法律草案的主要内容做出说明；三是常委会分组会议对法律草案进行审议，在此基础上，必要时可以召开联组会议进行审议；四是有关的专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由法律委员会根据各常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见，对法律草案进行统一审议，向常委会提出审议意见的汇报或者审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。

例1：

全国人大常委会会议今起举行　将审议多部法律案

中新网(2015年)4月20日电　十二届全国人大常委会第十四次会议今起在北京举行。根据议程，会议将审议多项法律草案或修订草案，并将审议国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告等。

十二届全国人大常委会第四十五次委员长会议4月10日上午举行。会议决定，十二届全国人大常委会第十四次会议4月20日至24日在北京举行。

委员长会议建议，十二届全国人大常委会第十四次会议继续审议食品安全法修订草案、广告法修订草案、国家安全法草案、境外非政府组织管理法草案。审议全国人大财政经济委员会关于提请审议证券法修订草案的议案，全国人大农业与农村委员会关于提请审议种子法修订草案的议案，国务院关于提请审议药品管理法等26部法律的修正案草案的议案。

委员长会议建议的议程还有:审议最高人民法院关于提请审议关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定草案的议案；审议国务院关于提请审议批准《<中亚无核武器区条约>议定书》的议案；审议国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告、关于公共文化服务体系建设工作情况的报告；审议全国人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告；审议有关任免案等。

例2：

人大立法的激辩就该让公众听见

这样的激辩，少见。日前，全国人大常委会审议大气污染防治法修订草案时，就其中关于机动车单双号限行常态化的条文，几位委员当场“拍砖”，指出限行是对公民财产权的侵犯。这场争议被报道之后，迅速在网上吸引海量点击和跟帖。不得不说，像这样的人大激辩，真该多一点，让群众好好听明白。

人大科学立法、为民立法，是法治中国的重要支撑点。在社会利益多元化的当下，每一部法律的废立都关系利益格局的调整，所以，在立法中有争辩才正常。特别是，在公权与私权、公益与私利的调整中，往往都是社会的敏感点、痛点，关系到民心向背、可持续发展等关键性问题。就在大气污染防治法修订草案接受审议同期，本届人大常委会还审议了立法法修正案草案，其中关于地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范引发各界关注。这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”；而且一旦有些地方规章实施满两年，接下来要么依法成为地方性法规，要么就得及时废止。

从提请立法的出发点来看，规范法制法规，维护法律的严谨，本身并没有太大分歧。矛盾的焦点在规范之后，到底怎么走，这就牵涉到对政府执政方式、政府治理水平、社会具体现实、社会发展水平的多重考量。

在过去几年里，地方政府以红头文件形式来实现治理目标的案例并不少见。不能否认这些措施的公益性动机，但在形式上如何框定公权与私权的边界，最终在公权与私权之间找到平衡点，从而实现依法执政的目的，才是争议的核心。

那么，简单地把红头文件变成法律，或者给出一个期限，是不是就实现程序正义了呢?这还是需要汇集民情、民意，吸纳民众广泛而有效的参与。从人类的法治历史来看，近代以前的立法往往是站在限制私权的角度，而现代社会的立法则以限制公权为核心诉求，以实现把权力关进笼子。怎样在两者之间找到合适的平衡点，需要足够公开、透明的立法交锋。在限制公民权利、增加公民义务方面的立法，需要有能够高度取信于民的立法程序，以避免“懒政”思维反复以“迫切需要”为由捡漏，才能让公民权利得到最充分的保护。

对于人大来说，做好开门立法，依法监督政府施政，不怕让人听见争辩，也是本职工作应有的面貌。人们高度关心代表委员履职情况，敢不敢据理力争，就是代表委员是否称职的重要标准。把矛盾焦点掰扯明白，有利于法制社会的有序运行。就是因为这个道理，人大应该有更多的激辩让群众听得见。

(摘编自1月5日《解放日报》，原题为《人大的激辩就该让公众听见》)

(四)人大代表立法议案新闻

省(市)人民代表大会期间，代表团或者10名以上代表联名，也可以提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。例如：

上海人大代表提出立法案　提高农村妇女参政比例

目前，上海市已启动村委会换届选举。近日，上海市人大内务司法委员会透露，张丽丽等13位市人大代表提出立法案，建议修订《上海市村民委员会选举办法》，推动农村妇女进入村党支部委员会、村民委员会实行“专职专选”，提高农村妇女参政比例。

据《新民晚报》报道，上海市各区县妇联的统计数据显示，截至去年年底，全市1634个村委会中，有村“两委”委员8145人，其中女性“两委”委员2074人，占25.46%；有村“两委”班子正职(包括村支部书记、村主任)2631人，其中女性正职326人，占12.39%。统计也表明，农村妇女进村“两委”在该市各村委会并没有实现100%全覆盖。

立法案为此提出，《上海市村民委员会选举办法》规定“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”，但“适当的名额”究竟如何把握，并没有明确的说法。因此，选举办法需要明确以“专职专选”的方式，确保农村妇女进村“两委”，真正贯彻男女平等的基本国策。

据了解，黑龙江、吉林、山西、广东、江苏、海南等省已在村委会换届工作意见或《选举办法》中写入“刚性要求”——“村委会成员中至少有一名妇女”，并通过“设岗定位”、“专职专选”、“职位预留”、“定位产生”等办法确保妇女当选。目前，全国已有超过一半省份在地方法规中明确规定了这一“刚性要求”。

(2012年5月17日《中国妇女报》姚丽萍)

(五)立法方式方法新闻

在立法过程中，除了人大代表和常委会组成人员参加审议讨论、提出意见外，还要广泛听取各个方面的意见，是我国立法工作必须遵循的一条重要原则和基本经验。立法法总结实践经验，对广泛听取各方面意见的制度，做出比较全面的规定。主要包括：书面征求意见、座谈会、听证会、论证会、向社会公布法律草案公开征求意见等几种制度。例如：

省人大常委会探索科学立法新机制　代表为立法建言

(浙江日报记者　廖小清　通讯员　许迎华)这几天，省人大代表郭廷建很忙:白天忙于苍南县人民医院的日常事务，晚上则认真研读《浙江省审计条例(草案)》，以便为修改草案提出更好的意见建议。作为省人大代表，郭廷建从今年4月起多了一项参与人大立法的任务，并全程参与省人大常委会法工委组织的法规草案调研活动。最近，他一有时间就琢磨如何让法规条款更加科学完善。

让代表结合自身专业、特长和兴趣，有重点地选择愿意并能够参与的法规项目，全程深度参与所选法规项目的立法调研、草案起草、座谈论证等各阶段各项活动，是省人大常委会今年推进省人大代表分专业有重点参与立法工作的新举措，通过充分发挥代表的专业优势和资源，让立法工作更好地听取和反映民意。

和郭廷建一样，全省所有的省人大代表今年4月都收到了省人大常委会法工委发出的重点参与立法工作的邀请，代表可从本届人大常委会立法调研项目库的65件立法项目中，根据个人意愿及所在行业、职业和专长，选择法规项目参与立法。目前，平均每件法规都有5名左右代表认领。

代表履职渠道更丰富，履职积极性被进一步激发。省人大代表沈小玲共认领了4件法规项目。让她感受最深的是参与《浙江省社会救助条例(草案)》的立法。她在去年的省人代会上领衔提出制定该条例的议案后，就一直关注议案办理的进展情况，看到该条例被列入省人大常委会今年立法计划后倍受鼓舞。更让她没想到的是，她在参与该条例草案调研中提出的将学前教育列入教育救助范围等意见，在草案的审议修改中得到了体现。

“看着老百姓的心里话被写到法规草案中，我心里格外有成就感。”在沈小玲看来，省人大代表分专业有重点参与立法工作提高了代表的履职能力、拓宽了视野。她深知出台一部好法规来之不易，总是在每次立法调研前做足功课，更多地深入群众、反复学习，从而提出更多紧扣民情民意的意见建议。

“代表分专业有重点参与立法，不仅增强了代表参与立法工作的实效，还推进立法工作更好地反映现实情况、符合群众意愿、顺应改革要求。”省人大常委会法工委负责人说。

为了更好地推进机制落实，省人大常委会法工委还建立了重点参与代表专门联系制度，为每位认领法规项目的代表落实专门联系人，向代表提供信息告知、问题解答、通知代表参与调研、意见采纳反馈等个性化服务和全程跟踪保障，保证代表参与立法的持续性和有效性。

(2014年6月15日《浙江日报》)

向社会公布法律草案公开征求意见，是立法发扬民主的又一重要方式。对于一些重要的法律案，特别是与人民群众切身利益密切相关的法律案，除采取以上几种方式征求意见外，还采取向社会公布法律草案的方式，公开听取各方面的意见，实践证明是一种行之有效的好办法。比如：公布法律法规草案征求意见，召开立法座谈会、听证会、立法联系点等。要进一步健全公布法律法规草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，重视网络民意表达，认真归纳整理分析，积极回应社会关切。例如：

省人大法制委首设基层立法联系点

本报海口2月4日讯　记者今天从(海南)省人大法制委员会了解到，为进一步拓展公民有序参与立法途径，发挥基层单位在地方立法中的积极作用，推进科学立法、民主立法，省人大在今年首度于全省范围内选择部分单位设立省人大常委会基层立法联系点。

据省人大法制委有关负责人介绍，基层立法联系点是省人大常委会通过相应程序，在县级人大常委会有关工作机构及乡镇、街道、大专院校、行业组织以及企事业建立的协助收集立法工作相关信息的固定联系单位，作为基层群众和社会组织直接参与立法活动的重要载体和立法机关深入基层直接了解群众意见的经常性平台。

省人大今起正式向社会公开征集立法联系点，积极邀约有志于参与地方立法活动的县级人大常委会有关工作机构及乡镇、街道、大专院校、行业组织以及企事业单位自主申请。征集日截至2月18日。相关征集程序可登录海南人大网查询。

(2015年2月5日《海南日报》杜颖　刘操)

(六)法律的公布或解读

法律的公布，是立法的最后一道工序，是法律生效的必要条件。经全国人大及其常委会通过的法律，由国家主席签署主席令予以公布。签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。经过法律制定机关的授权，新通过的法律由新华社发布，新闻媒体转载或解读。

地方人大及其常委会制定的地方性法规，一般通过新闻发布会的形式发布，指定新闻媒体对法规解读。例如：

企业工资,不再是企业单方面说了算——山西省企业工资集体协商条例解读

工资是影响劳动关系的核心问题，是职工群众最关心、最现实的利益问题。工资涨不涨、该涨多少?这些问题在山西省不再只是企业单方面说了算，职工将和企业负责人平等协商。

9月20日，山西省十二届人大常委会第十四次会议表决通过了《山西省企业工资集体协商条例》(以下简称《条例》)。《条例》将于2015年1月1日起实施。

工资集体协商等同于涨工资吗?

对“工资集体协商等同于涨工资”这一说法，山西省总工会法律和集体合同部部长张晓锁称，员工有权分享企业发展的成果，员工的工资应当随着企业利润和劳动生产率的提高而相应提高。但如果企业经营发生困难，发生亏损，也可以提出调整工资甚至适当降低工资的协商方案，与职工方平等协商决定。

协商就是要保证企业和职工的平等地位和双向选择权利；工资集体协商达成的合同，是双方协商一致的结果，是否加薪、怎么加薪由双方共同商定。因此，《条例》只规定协商的程序和内容，对协商结果并未做强制性规定，更没有强迫加薪的内容。协商的前提是充分考虑双方利益，工资集体协商不等同于只涨工资。

奖金、补贴、休假待遇可以集体协商吗?

除了工资，奖金、补贴等关系到职工切身利益的福利待遇，能在双方协商的范围之内吗?《条例》对此做出具体规定。

《条例》中明确了双方协商内容应包括:工资分配办法，包括岗位工资、绩效工资、辅助工资、奖励性工资等工资标准及津贴补贴标准、工资支付方式和支付时间；本企业或者本区域、本行业协商确定的最低工资标准；职工年度平均工资水平及调整幅度；计时工资、计件单价、劳动定额等标准；试用期和病、事假等休息休假以及女职工孕期、产期、哺乳期的工资待遇；拖欠工资的清偿办法；离岗职工的生活费；双方认为应当协商的其他内容。

《条例》规定，双方协商确定工资水平应当以省人民政府有关部门发布的工资指导线和当地人民政府发布的劳动力市场工资指导价位，当地城市居民消费价格指数，地区、行业、企业的人工成本水平和职工工资水平，企业劳动生产率、经济效益和上年度职工工资总额等因素为重要依据。

职工和企业“谈”工资，会不会丢了饭碗?

有些企业工会干部和劳动者担心协商后企业主会“秋后算账”，丢了饭碗。针对这种情况，《条例》加强了对职工方协商代表的保护。

《条例》第十三条规定:企业不得因职工方协商代表参加工资集体协商调整其工作岗位；确需调整的，应当征得本人和企业工会的同意。

《条例》第十四条明确规定:“协商代表参加工资集体协商及其相关会议、培训等，视为正常劳动，其工资、福利待遇等不受影响。”第十二条也明确规定:“双方协商代表在担任代表期间劳动合同期满的，劳动合同期限自动延长至协商代表履行职责结束之时。非法定理由，企业不得单方解除劳动合同。”这就约束了企业方采取解除职工方代表劳动合同，扣发或降低其工资、福利等违法手段逃避协商的行为，以保障协商代表权利不受损害。

劳资双方产生争议，怎么办?

如果在协商中产生纠纷，企业劳资双方该如何应对?《条例》第三十四条规定，工资集体协商中出现争议，不能通过协商解决的，一方或者双方可以请求劳动关系协调委员会或者成员单位进行协调。劳动关系协调委员会或者成员单位应当接受请求，进行协调处理。

《条例》同时还规定，因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，当事人可依法申请仲裁、提起诉讼。

企业拒绝或拖延协商怎么办?

有些企业经营者误认为开展集体协商会大幅度提高劳动用工成本乃至影响企业长远发展，甚至有的企业经营者错误地认为工资就应该由企业经营者单方面决定，没必要开展集体协商，拒绝或拖延协商。

《条例》规定，企业有对职工方提出协商要约，无正当理由拒绝协商或者逾期不答复的，拒绝为协商代表开展协商提供必要工作时间和工作条件等行为，县级以上人民政府劳动行政部门给予警告，并责令限期改正；逾期不改的，依照《劳动保障监察条例》予以处罚。

(2014年9月30日5版《人民代表报》王鹏)