地方立法解决利益冲突的可能性

三、地方立法解决利益冲突的可能性

1.近年我国地方立法呈现膨胀趋势，为地方立法解决利益冲突提供了前提。地方立法膨胀趋势表现为，从主体看，越来越多的地方国家机关享有地方立法权，根据已有法律规定，享有地方立法权的主体已经多达81个(包括32个省、自治区、直辖市，27个省会市，18个较大的市，4个经济特区市)。实践当中，增加地方立法权力主体的呼声仍日渐高涨。十届人大一次会议期间，福建、浙江的人大代表基于泉州、温州两市都是沿海开放城市、经济社会超前发展但法制建设滞后、都是著名的侨乡等理由分别向大会提交申请较大的市的议案。还有学者呼吁，“条件成熟时”，可以“授予西部地区县以上人大及其常委会以地方立法权”。⁽⁹⁾目前，实践中甚至于出现了地域协作立法的新现象，如，东北三省实行政府立法协作。⁽¹⁰⁾从数量看，地方立法在近些年保持着上升势头，其逐年递增的比率远远大于中央立法。从1979年7月地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力以来，地方人大及其常委会制定了8000多件地方性法规，民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。一批与法律、行政法规相配套的地方性法规相继出台，一批对地方性事务进行规范和管理的地方性法规相继颁布，一些进行先行探索和试验的地方性法规相继制定。地方立法在社会主义法律体系的初步形成过程中发挥了重要作用。⁽¹¹⁾从调整范围看，地方立法对越来越多的地方性事务起规范作用。在我国近十多年来的地方立法中，以环境和生态保护、自然资源开发和利用、劳动与社会保障等社会事务为主要内容的社会性立法，逐渐占据重要地位。1997—2004年3月关于社会保障的地方立法共有964件。保险(包括养老、失业、医疗和工伤保险等)法规58件，规章499件;未成年人合法权益保护法规22件，规章4件;老年人合法权益保护法规22件，规章20件;残疾人权益保障法规13件、规章89件;最低生活保障和最低工资保障规章分别为92件、20件;法律援助的法规16件，规章9件。⁽¹²⁾从制定权角度看，越来越多的地方立法将触角伸到原属于中央立法权限范围。这些领域地方立法无权调整，或者归属上较模糊，虽然中央没有专属立法权，但地方立法也不得擅自逾越。随政治、经济体制改革的大步伐迈进，市场经济中的大量无序行为急需法律规范的调整，而中央立法机关囿于体制、时间、技术等多方面因素的限制，不能及时制定法律法规，此时，地方立法机关制定法规和规章，就属于适应形势之举了。20世纪80年代，在《中华人民共和国集会游行示威法》(1989)发布之前，《北京市关于游行示威的若干暂行规定》和《广东省集会游行示威规定》就分别于1986年和1988年发布。

地方立法发展趋势表明，地方立法在社会实践中发挥着越来越大的作用，也为地方立法发挥利益冲突调节功能提供了基础。为了保证膨胀化的地方立法沿合法化方向发展，应加强立法的公众参与，使公众对涉及自身权益的事项有发言权，能够表达自己的意见和看法，以切实保障其合法权益。利益表达是政治过程的起点，在政治过程中具有重要的地位和作用。利益表达对于提高政治过程的效能，调动公民的政治积极性，促进社会稳定，都具有重要的意义。

2.近年，地方通过立法解决利益冲突取得了一定经验。由于公众参与意识的增强，地方立法越来越成为解决利益冲突的重要途径，一些地方人大在实践中注意运用立法引导本地方老百姓关注的热点问题，化解不同利益团体之间存在的利益冲突，避免矛盾的进一步激化，维护了社会稳定。如，近年，许多地方出现关于“禁鞭”还是“限鞭”的争论，这场争论，实际上涉及行政管理机关、生产厂家、经销商及普通消费者等多个利益团体，解决这个争论过程中，一些地方人大充分运用立法的利益协调功能，注意发挥立法过程中的民主程序，使争论能够合理解决，制定的地方立法也能得到大多数人热烈拥护。⁽¹³⁾2005年5月18日广州市人民代表大会常务委员会举办了《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例(草案)》的立法听证会。广州市工商局法制处的负责人、牲畜屠宰企业、肉品流通企业、行业协会、民意调查机构、学术界和下岗职工等社会各界代表分别代表不同利益团体进行了陈述。⁽¹⁴⁾由于充分贯彻立法的民主精神，新闻媒体进行及时全程的报道，保障社会各阶层对该法规的全程参与，使该法规最终能够较好地反映各利益团体根本一致的利益。

这样的立法听证会，在完成一定的“听证”任务的同时，还起到了宣传和扩大影响的作用——由于本地几乎所有有影响的媒体在听证会前后的竞相采访、报道，使得地方立法问题在特定行政区域内几乎家喻户晓。公开的报道让地方性法规中的每一个争议、每一个瑕疵都暴露在阳光下;市民的普遍关注，是积极参与的首要条件;而唯有各界积极的参与，才是各方利益得到充分表达的保障，也才是立法品质的重要保障。事实证明，公众参与度越高的国家，它的社会也越稳定，社会氛围也越和谐。在西方发达国家，社会阶层或群体都有自己的“代言人”——利益集团，通过它公众可以影响、参与公共政策的制定和实施，实现利益诉求，避免权利被任意侵害。鉴于国情，我国设计利益诉求机制时不宜完全照搬西方模式——利益集团模式，我们应该有自己的特色。按照党的十六届四中全会报告的要求，我国的社会利益诉求机制应该服从“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，充分发挥社团、行业组织、社会中介组织和城乡基层自治组织的作用，引导群众以理性合法的形式表达利益要求，形成社会管理和社会服务的合力。具体来说，我们要建立人民代表大会、专家委员会与社会组织三者共同参与利益诉求的公众参与模式。三者要分工合作，各司其职:人民代表大会应充分发挥代议作用，负责对公共政策的审批和监督;专家委员会应充分发挥咨询作用，为公众和政府提供专业意见;社会组织应充分发挥代言作用，直接代表各公众阶层，向政府表达意愿，参与公共政策制定，协调公共政策和社会群体间的利益冲突。

实践中不断出现的这些事例表明，地方人大已开始自觉运用立法活动化解不同团体利益冲突，注意将现实生活中的利益冲突转化为制度内的规则制定，即转化为权利义务设定的争论，通过这种转化为利益冲突的公正解决提供了制度平台。

3.地方行政区域的有限性，为地方立法解决利益冲突提供了便利。与中央立法相比较，地方行政区域相对较小，社会成员相互之间更容易熟悉并形成利益团体，在特定区域内，面对有限资源，利益冲突有时表现更为激烈。如，一些省煤矿非法开采之所以屡禁不止，从利益冲突角度解释，就是由于煤矿资源的有限性，引起供需不平衡，导致开采权竞争激烈，以致可以不遵守基本规则，甚至于市场管理者也参与竞争。特定区域内利益冲突的激烈和尖锐更迫切要求地方立法机关运用立法方式解决这些矛盾。市场动力刺激下，地方政府也作为“理性经济人”，积极投身到市场中去追逐利益，形成了利益时代地方政府行为模式。⁽¹⁵⁾在地方政府已经成为“理性经济人”的情况下，如何使它们成为公共利益的维护者呢，除了引入广泛的社会参与之外，目前来看，没有更好的办法。正义的政治和法律制度必然是人人参与的结果。因为“人们渴望在管理他们的、与他们的生活和命运息息相关的生活中听到自己的声音”。⁽¹⁶⁾在立法领域，公众参与具有极为重要的价值:一方面，通过私权对国家公权的主动加盟，可以在公共意识和私人意志充分沟通、相互促进的基础上发现真理、达成共识;另一方面，参与能够使共识结果(法律文件)在参与者身上得到内化，使所立之法具有被遵行的道德基础和心理条件。

近年我国地方人大在吸引社会公众参与立法方面虽然取得了显著成绩，但与现实利益冲突的激烈程度相比较，还有许多方面存在不足。主要是运用立法化解社会利益冲突的自觉性不够，遇到各种社会矛盾还是习惯性运用传统方法解决问题，如行政命令或红头文件等方式解决。这类方式虽然有快捷等优势，但由于缺乏公众的广泛参与，使这些决策不能被各种利益团体一致认同，执行成本高。由于民主程序的缺乏，这些决策不仅不能解决矛盾，有时还引发新的社会矛盾。另外，立法实践中实施的公众参与方式缺乏规范，如在地方立法过程中，往往有听取执法主管部门的意见多、听取执法相对人和利益相关人的意见少，听取有关干部的意见多、听取基层群众的意见少的现象，不走群众路线，公民参与不够，缺乏群众基础，致使法规脱离实际，难以实施，成了一纸空文，社会影响不佳。此类情况在前些年比较多。比如，某市制定的《征收城市容纳费条例》，因事先对各方面意见未广泛征集，法规出台后社会反映强烈，反对和批评的意见很多，难以实施，成了名存实亡的条例。所以，立法法第34条规定:“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”法规草案起草前的立法调研活动非常重要，要切实深入基层，虚心听取工人、农民和执法相对人的意见、要求和呼声，以便在草案中最大限度地吸纳和表达民情民意，使法规真正体现人民的利益和意见。法规草案完成后，应发送给有关人大代表、专家、学者和实际工作者征求意见，有些涉及大多数公民利益的法规草案，还应通过媒体向全社会公开，广泛听取意见和建议。

立法活动，并非统治者或者当权者分配利益的手段，而应当首先是各利益方充分表达自己的观点，由立法者依法综合协调各方利益的活动。这是民主社会的基本要求。通过这种活动制定出来的法，是利益冲突与妥协的结果。立法品质的高低，法在贯彻执行中的难易，在相当大的程度上取决于立法过程中各种利益是否得到充分的考虑。在这个意义上，立法的程序就显得尤为重要。因为这个程序就是各利益主体表达其意见的程序。遗憾的是，这个程序尚未在全国范围内受到普遍的重视。